自2004年以來，我國(guó)實(shí)行出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制，一舉解決了累積多年的“欠退稅”問題，但同時(shí)也引發(fā)了一些新的矛盾?？陀^而全面地分析與認(rèn)識(shí)出口退稅行為，立足于現(xiàn)實(shí)，著眼于發(fā)展，將近期對(duì)策與中長(zhǎng)期思路有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)一步完善我國(guó)出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制，已成為我國(guó)政府亟待解決的一項(xiàng)重要任務(wù)。 
調(diào)整我國(guó)出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的必要性分析
2004年，我國(guó)開始實(shí)行出口退稅新機(jī)制。一年多來的實(shí)踐表明，新機(jī)制發(fā)揮出多方面的積極作用。一是及時(shí)辦理出口退稅業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)務(wù)院提出的“老賬要還、新賬不欠”的目標(biāo)。
然而不可否認(rèn)的是，出口退稅新機(jī)制、尤其是出口退稅中央與地方共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的實(shí)施，也引發(fā)了一些新的問題，進(jìn)一步調(diào)整與完善我國(guó)出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制已勢(shì)在必行。
1. 地方政府出口退稅負(fù)擔(dān)地區(qū)間分布不均衡
2004年，全國(guó)出口總額約為5934億美元，各地方出口情況極不均衡（詳見圖1）。按照出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的要求，地方政府要相應(yīng)分擔(dān)330億元的超基數(shù)退稅支出，其中約310億元集中在十大口岸城市，地方政府出口退稅負(fù)擔(dān)地區(qū)間分布也極不均衡，越是出口基數(shù)大、出口增長(zhǎng)快的地區(qū)，地方財(cái)政所負(fù)擔(dān)的退稅款就越多。
2. 增值稅的納稅地區(qū)和退稅地區(qū)不一致
異地采購(gòu)出口模式下，退稅地區(qū)是商品最終出口地，而出口環(huán)節(jié)以前的增值稅卻繳納到原材料或商品采購(gòu)地區(qū)，由此導(dǎo)致享受增值稅收入和承擔(dān)出口退稅支出之間的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等。這種出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制，將會(huì)誘導(dǎo)地方政府實(shí)行行政干預(yù)和地方保護(hù)，人為分割全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，阻礙地區(qū)之間資源的合理配置和商品的自由流動(dòng)。
3. 地方政府出口退稅負(fù)擔(dān)層層分解
目前，絕大多數(shù)省級(jí)政府依據(jù)“誰(shuí)出口、誰(shuí)退稅”的原則，采取由市、縣、鄉(xiāng)政府共同分擔(dān)25％出口退稅責(zé)任的辦法。比如，廣東省級(jí)財(cái)政參照財(cái)政部核定基數(shù)的辦法，把中央核定廣東的出口退稅基數(shù)全部分配給市、縣，省級(jí)不留基數(shù)，各市再參照同樣的方法下達(dá)到所屬的縣（區(qū)）。這種情況下，出口多的地方財(cái)政入不敷出，出口少的地方基數(shù)則用不完，而出口基數(shù)小但出口增長(zhǎng)快的地區(qū)以及財(cái)政困難嚴(yán)重的地區(qū)則面臨著更大的挑戰(zhàn)。
影響我國(guó)出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制運(yùn)行的基本因素分析
1. 過高的外貿(mào)依存度與出口依存度必然帶來較高的出口退稅壓力
出口是拉動(dòng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”之一，出口過大或過小都不利于本國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)與健康發(fā)展。作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，外貿(mào)出口與GDP之間應(yīng)該有較為平衡的比例關(guān)系，但我國(guó)30％以上的外貿(mào)增長(zhǎng)率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于10％左右的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。巨大的差距不僅意味著對(duì)外開放部門與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)部門脫節(jié)，而且還意味著對(duì)外貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)變大，并可能直接影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。
外貿(mào)依存度過高與出口增長(zhǎng)過快，則必然導(dǎo)致日益增長(zhǎng)的出口退稅規(guī)模及壓力。
2. 以外資企業(yè)為出口主體、以加工貿(mào)易為主要出口模式必然大大減低出口退稅支出的應(yīng)有效益
近年來，我國(guó)與其他國(guó)家的貿(mào)易摩擦頻頻出現(xiàn)，則與外資企業(yè)出口有著極為密切的關(guān)系。
據(jù)2005年3月的出口數(shù)據(jù)顯示，外資企業(yè)出口占我國(guó)出口總額的58％，已成為我國(guó)出口的主體。相應(yīng)地，我國(guó)政府對(duì)出口企業(yè)的大部分退稅資金也流入外商投資者手中。更進(jìn)一步講，外資企業(yè)大量投資我國(guó)，將我國(guó)一些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)布局、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和銷售渠道納入全球生產(chǎn)鏈，由產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、尤其是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的貿(mào)易關(guān)系變化，使我國(guó)貿(mào)易失衡的情況越來越突出，這顯然有違于我國(guó)政府采取的鼓勵(lì)出口的出口退稅政策的本意。
從貿(mào)易方式角度看，2004年加工貿(mào)易出口占我國(guó)出口總額的55％，加工貿(mào)易已成為我國(guó)第一大貿(mào)易方式。
由于目前的加工貿(mào)易方式多是產(chǎn)品初級(jí)加工，使得資源性產(chǎn)品和能源性產(chǎn)品的使用數(shù)量劇增，進(jìn)一步加劇了我國(guó)資源和能源供應(yīng)的壓力。更為重要的是，加工貿(mào)易比重過大，將使得我國(guó)長(zhǎng)期處于國(guó)際分工鏈條的底端，不利于從根本上解決我國(guó)外貿(mào)出口中存在的“高資源消耗、高污染、高成本、低附加值”等問題。對(duì)于這一類出口而言，加工企業(yè)輸出資源的同時(shí)輸入污染，而且只能賺取低微的“血汗錢”，政府為此還要退付國(guó)內(nèi)環(huán)節(jié)增值稅，大大減低了出口退稅政策的應(yīng)有效益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府不應(yīng)當(dāng)對(duì)此類出口實(shí)行退稅政策。
還有一種現(xiàn)象更讓人憂慮。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2003年全國(guó)大中型企業(yè)中進(jìn)行研究開發(fā)活動(dòng)的僅占30％，有研發(fā)機(jī)構(gòu)的企業(yè)僅占25％，用于產(chǎn)品和技術(shù)研發(fā)的投入占銷售收入的比重僅為0.75％。在引進(jìn)技術(shù)并消化吸收創(chuàng)新方面，日、韓用于引進(jìn)技術(shù)的資金和用于對(duì)引進(jìn)技術(shù)消化創(chuàng)新的投入之比為1：5，而我國(guó)的這一比例僅為1：0.07。過去，我們總認(rèn)為企業(yè)缺乏技術(shù)開發(fā)的資金，然而近年來有些大量盈利的企業(yè)也不愿意在技術(shù)開發(fā)上投入，走自主研發(fā)的道路，反而傾向于與外資企業(yè)合作以圖輕松獲取利潤(rùn)。這是一種嚴(yán)重的短視行為，政府有責(zé)任采取恰當(dāng)?shù)拇胧┡まD(zhuǎn)這一不良傾向，出口退稅政策也應(yīng)該在這一問題上有所作為。
3. 中央、地方財(cái)政收支關(guān)系劃分嚴(yán)重制約著出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的運(yùn)行
從2004年我國(guó)中央與地方增值稅、消費(fèi)稅收入情況來看，中央增值稅、消費(fèi)稅收入與地方國(guó)內(nèi)增值稅收入比率為5.33，而相應(yīng)的出口退稅負(fù)擔(dān)比率為5.65。顯然，與收入能力相比較，中央財(cái)政實(shí)際上承擔(dān)了更多的出口退稅責(zé)任。
然而，從地方政府支出角度來看，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)“地方政府負(fù)擔(dān)出口退稅增量的25％”實(shí)際上有些偏重。據(jù)2002年中央、地方政府收支及其比重，綜合預(yù)算內(nèi)、外收支考慮，中央收入占總收入的比例為46％，地方收入占總收入的比例為54％；中央支出占總支出的比例為27％，地方支出占總支出的比例為73％。如果不計(jì)預(yù)算外收支，僅以預(yù)算內(nèi)收支為考察對(duì)象，2002年中央收入占總收入的比例為55％，地方收入占總收入的比例為45％；中央支出占總支出的比例為30.7％，地方支出占總支出的比例為69.3％。由此可見，相對(duì)于收入能力而言，地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任實(shí)際上有些偏重。
完善我國(guó)出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的基本思路
1. 堅(jiān)持出口退稅中央與地方共同負(fù)擔(dān)原則，適當(dāng)降低地方政府的出口退稅負(fù)擔(dān)
盡管出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制帶來了一些負(fù)面影響，但這并不等于說都是共同負(fù)擔(dān)機(jī)制“惹的禍”，更不能抹殺共同負(fù)擔(dān)機(jī)制所具有的積極效應(yīng)。就地方出口退稅壓力而言，這本是地方政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)的一項(xiàng)責(zé)任，是財(cái)政體制權(quán)責(zé)對(duì)稱的客觀要求，對(duì)于提升地方政府管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的責(zé)任意識(shí)與能力水平具有重大意義；就新出現(xiàn)的地方保護(hù)與市場(chǎng)分割而言，這一問題實(shí)質(zhì)上是因收購(gòu)出口模式而起，將收購(gòu)出口制轉(zhuǎn)向代理出口制不僅可以徹底解決這一問題，而且還有助于推進(jìn)我國(guó)外貿(mào)體制改革與出口管理水平的提高；就地方財(cái)力不足問題而言，這與出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制并無本質(zhì)聯(lián)系，而是屬于財(cái)政體制范疇的問題，通過調(diào)整政府間收支劃分以及完善地方稅收體系等途徑，可以得到很好的解決。
2. 厘清政府間支出責(zé)任，增強(qiáng)地方政府財(cái)政實(shí)力，完善省以下財(cái)政體制
3. 調(diào)整貿(mào)易政策，增強(qiáng)政府出口管理的主動(dòng)性與有效性
首先，必須改變對(duì)出口數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)的一味追求，建立科學(xué)的外貿(mào)政策及實(shí)施效果評(píng)判指標(biāo)體系，將“以質(zhì)取勝”確立為出口外貿(mào)政策的核心；其次，在鞏固現(xiàn)有外貿(mào)市場(chǎng)份額的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用和影響，制定內(nèi)外兼顧的貿(mào)易政策；第三，加快加工貿(mào)易的轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步提升加工貿(mào)易的質(zhì)量；第四，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)和WTO國(guó)民待遇的原則，盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)外資企業(yè)的國(guó)民待遇原則，取消各種"超國(guó)民待遇"的優(yōu)惠，強(qiáng)化對(duì)外國(guó)資本的管理與引導(dǎo)，防止中國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入“引進(jìn)依賴陷阱”；第五，加強(qiáng)我國(guó)政府出口管理的主動(dòng)性，避免或減少在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中遭受更大的損失。
幾點(diǎn)政策建議
第一， 在不調(diào)整現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的前提下，建立中央出口退稅專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。
第二， 適當(dāng)降低地方政府出口退稅負(fù)擔(dān)的比例，比如將地方政府出口退稅負(fù)擔(dān)增量的比例降至5％-10％之間，弱化出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的負(fù)面作用。
第三， 在實(shí)行上述兩項(xiàng)政策選擇的同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，結(jié)合國(guó)際市場(chǎng)的變化，實(shí)施動(dòng)態(tài)、靈活、針對(duì)性強(qiáng)的出口退稅政策。對(duì)某些出口產(chǎn)品或出口企業(yè)適時(shí)調(diào)整出口退稅稅率，甚至加征出口關(guān)稅，以控制出口秩序、優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)、提升出口產(chǎn)品質(zhì)量、減輕我國(guó)政府的出口退稅負(fù)擔(dān)。
第四， 鼓勵(lì)外貿(mào)公司走工貿(mào)一體化道路，拓展其生存與發(fā)展空間，也為將收購(gòu)出口制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇沓隹谥苿?chuàng)造有利條件。同時(shí)，根據(jù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，逐步調(diào)整與完善我國(guó)的貿(mào)易政策，大力推行外貿(mào)體制改革，以從根本上優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)與模式，平衡內(nèi)外貿(mào)易關(guān)系，不斷壯大我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

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