二、行政訴訟法的淵源與立法目的

(一)行政訴訟法的概念與淵源

行政訴訟法是指有關(guān)調(diào)整人民法院和當(dāng)事人及其他訴訟參與人在審理行政案件過程中所進(jìn)行的各種訴訟活動以及所形成的各種訴訟關(guān)系的法律規(guī)范的總和。簡言之，行政訴訟法就是調(diào)整行政訴訟法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和。

行政訴訟法有狹義和廣義之分。狹義的行政訴訟法又稱形式意義的行政訴訟法，僅指行政訴訟法典。在我國即指1989年通過的《中華人民共和國行政訴訟法》。廣義的行政訴訟法又稱實(shí)質(zhì)意義的行政訴訟法，既包括行政訴訟法典，也包括《民事訴訟法》及其他法律、法規(guī)中有關(guān)或者適用于行政訴訟的原則、制度和一些具體規(guī)定等。

我國廣義即實(shí)質(zhì)意義的行政訴訟法的淵源主要有：

1.《中華人民共和國行政訴訟法》 1989年4月4日由七屆全國人大二次會議通過，并于1990年10月1日起施行。共11章75條，對我國行政訴訟的基本原則、受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行、侵權(quán)賠償責(zé)任、涉外行政訴訟等行政訴訟各方面的問題，作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，成為我國廣義行政訴訟法的主體部分。

2.單行法律、法規(guī)中有關(guān)行政訴訟問題的規(guī)定 行政訴訟法第十一條第二款規(guī)定："除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件";第37條規(guī)定："法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定";第38條規(guī)定，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外，等等。因而，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例中有關(guān)行政訴訟的規(guī)定，也屬于行政訴訟法的一部分。

3.民事訴訟法中可以適用行政訴訟法的規(guī)定 最高人民法院在2000年所作的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《司法解釋》)第97條規(guī)定："人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴 訟的有關(guān)規(guī)定。"

4.最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于審理行政案件的司法解釋 如2000年最高人民法院根據(jù)行政訴訟的實(shí)際情況和新的需要，制定了《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，共98條。最高人民檢察院于1990年制定了《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》，共9條。

5.國際條約和行政協(xié)定中有關(guān)行政訴訟的規(guī)定 在涉外行政訴訟中，要適用我國參加的國際條約和行政協(xié)定(我國聲明保留的條款除外)。

(二)行政訴訟法的立法目的

1.保證法院正確、及時(shí)地審理行政案件

主要表現(xiàn)是：1)行政訴訟法主要從人民法院依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)、審判原則、證據(jù)制度、行政訴訟強(qiáng)制措施、審判依據(jù)、兩審終審制及審判監(jiān)督程序等方面，對保證人民法院正確審理行政案件作出了規(guī)定。2)為了防止行政案件久拖不決，行政訴訟法作了一系列的期限規(guī)定，如申請行政復(fù)議期限、復(fù)議期限、起訴期限、受理期限、審理期限等，這一系列法定期限之間又是互相銜接的。

2.保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益

主要表現(xiàn)是：

1)行政訴訟法的制定和實(shí)施，為公民、法人或者其他組織在認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織的行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)提供了比較有效的司法救濟(jì)途徑。

2)行政訴訟法第十一條規(guī)定了人民法院的受案范圍，亦即公民、法人和其他組織受到司法機(jī)關(guān)保護(hù)的范圍。這一規(guī)定與該法制定之前的狀況相比較，大大擴(kuò)大了司法機(jī)關(guān)保護(hù)的范圍。

3)用專章規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的行政侵權(quán)賠償責(zé)任，對申請賠償?shù)某绦?、、排斥?zé)任以及賠償費(fèi)用的來源等，作了明確規(guī)定。

4)規(guī)定了公民、法人和其他組織在訴訟過程中的程序性權(quán)利。

如人民法院作出裁定不受理起訴或者駁回起訴，原告對裁定不服的，可以向上一級人民法院提出上訴;對人民法院作出的第一審判決不服，可在法定期限內(nèi)向上一級人民法院提出上訴;人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為，等等。

3.維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)

主要表現(xiàn)是：

1)人民法院經(jīng)過審理，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是合法的和公正的，應(yīng)判決維持、駁回原告的起訴。這就維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的威信，保證了行政效率，穩(wěn)定了行政秩序。

2)行政機(jī)關(guān)及其工作人員由于種種原因，其具體行政行為侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，由人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，判決撤銷、變更行政處理決定或者強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)，起到司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的作用，以保證行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政。

(三)行政訴訟的基本原則

行政訴訟的基本原則可以分為兩類：即共有原則和特有原則。

行政訴訟作為法院主持下的三大訴訟制度之一，其與其他訴訟制度有一些共同的司法原則，主要有：

1)人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則;

2)以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則;

3)合議、回避、公開審判原則;

4)兩審終審制原則;

5)當(dāng)事人法律地位平等原則;

6)使用本民族語言文字進(jìn)行訴訟原則;

7)辯論原則;

8)人民檢察院實(shí)行法律監(jiān)督原則。

行政訴訟以解決外部行政爭議為對象，而外部行政爭議的最大特征是雙方當(dāng)事人的法律地位不平等。這一特殊性決定了行政訴訟具有與其他訴訟不同的原則，主要有：

1)當(dāng)事人選擇復(fù)議原則;

2)具體行政行為不因訴訟而停止執(zhí)行原則;

3)不適用調(diào)解原貝。;

4)審查具體行政行為的合法性原則;

5)司法變更權(quán)有限原則;

6)被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任原則等。

本書重點(diǎn)介紹行政訴訟的特有原則。

1.當(dāng)事人選擇復(fù)議原則

即對屬于人民法院受案范圍的行政案件，在法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定必須經(jīng)過復(fù)議的情況下，當(dāng)事人對具體行政行為不服時(shí)，既可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的特定機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服，再向法院起訴，也可以不經(jīng)復(fù)議直接向法院起訴。簡言之，在我國，復(fù)議原則上不是進(jìn)行行政訴訟的必經(jīng)程序，是否經(jīng)過復(fù)議，由當(dāng)事人自己選擇。

把行政復(fù)議作為行政訴訟的必經(jīng)階段，即行政復(fù)議前置原則，是一些國家行政訴訟的一項(xiàng)基本原則。其理論根據(jù)是，在進(jìn)行行政訴訟之前，必須窮盡一切救濟(jì)手段;其實(shí)踐意義是，由行政機(jī)關(guān)自我檢查、自我糾正，既可以維護(hù)行政機(jī)關(guān)的威信，也可以減輕法院的負(fù)擔(dān)，還體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的尊重。

在我國，行政復(fù)議與行政訴訟有以下幾種關(guān)系：1)必須經(jīng)過復(fù)議才能向法院提起行政訴訟;2)是否經(jīng)過復(fù)議再向法院提起行政訴訟，由當(dāng)事人選擇：3)行政復(fù)議和行政訴訟由當(dāng)事人任擇其一;4)法律規(guī)定復(fù)議決定為終局決定，當(dāng)事人不得向人民法院提起行政訴訟;5)當(dāng)事人對行政復(fù)議決定不服，或者向國務(wù)院申請裁決，或者向法院提起行政訴訟。其中，由當(dāng)事人選擇是先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議，再向法院起訴，還是直接向人民法院起訴，是處理行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的最基本的原則。

2.審查具體行政行為合法性原則

抽象行政行為和具體行政行為都有可能對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益構(gòu)成侵害，但考慮到我國的政治體制和人民法院地位，行政訴訟法第二條規(guī)定："公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟"。據(jù)此，具體行政行為是行政訴訟中的起訴對象，而抽象行政行為不是行政訴訟的起訴對象。

對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的要求應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面，即合法性和合理性。具體行政行為違法或者雖然合法但不合理(即不適當(dāng))，都有可能對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益構(gòu)成侵害。行政訴訟法考慮到法院的性質(zhì)和司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，在第5條規(guī)定："人民法院審理行政案件是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。"因此，公民、法人或者其他組織只有對具體行政行為的合法性提出異議時(shí)，才能通過行政訴訟的方式解決，而行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)授予的行政自由裁量權(quán)范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否合理、適當(dāng)?shù)膯栴}，原則上只能通過行政復(fù)議由行政機(jī)關(guān)自行判斷和處理。

3.具體行政行為不因訴訟而停止執(zhí)行原則

這一原則的基本內(nèi)涵是，具體行政行為作出以后，當(dāng)事人即使提起了行政訴訟，仍要按照具體行政行為所規(guī)定的內(nèi)容履行自己的義務(wù)，否則，行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)通過人民法院有權(quán)對當(dāng)事人采取強(qiáng)制措施，迫使當(dāng)事人履行義務(wù)。

行政訴訟法同時(shí)也考慮到在某些特殊情況下，具體行政行為應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行，否則將可能造成難以彌補(bǔ)的損失。第四十四條規(guī)定，在以下三種情況下，具體行政行為要停止執(zhí)行：

1)被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的;

2)原告在提起行政訴訟的同時(shí)，申請法院停止執(zhí)行具體行政行為，法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行將會造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益的，裁定停止執(zhí)行;

3)法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的，這種情形在全國目前尚無典型的規(guī)定，比較相近的規(guī)定是治安管理處罰條例關(guān)于拘留的規(guī)定。治安管理處罰條例規(guī)定，被拘留人提起訴訟的，在交納了保證金或者提供了擔(dān)保人的情況下，可以暫緩拘留。這顯然是考慮到了拘留這種限制人身13由的行政處罰的特殊性。

4.不適用調(diào)解原則

即人民法院審理行政案件，既不能把調(diào)解作為行政訴訟過程中的一個(gè)必經(jīng)階段，也不能把調(diào)解作為結(jié)案的一種方式。調(diào)解的前提是當(dāng)事人對雙方所發(fā)生爭議的標(biāo)的具有處分權(quán)，即雙方當(dāng)事人對爭議的標(biāo)的，可以互諒互讓，互相妥協(xié)，可以退讓或者放棄。人民法院審理行政案件之所以不能適用調(diào)解原則，其根本原因在于，行政訴訟的審理對象是具體行政行為的合法性。而行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，是其行使法定職權(quán)的表現(xiàn)，即依據(jù)法律規(guī)定和當(dāng)事人的行為，行政機(jī)關(guān)只能作出這種性質(zhì)和這種程度的具體行政行為，而不能作出其他性質(zhì)種類和其他程度的具體行政行為。換言之，對于這種法定職權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得放棄或者讓步，否則即構(gòu)成失職。

行政訴訟法第67條規(guī)定："賠償訴訟可以適用調(diào)解。"這是因?yàn)?，行政訴訟和行政賠償訴訟是兩種性質(zhì)的訴訟。行政訴訟的標(biāo)的是具體行政行為是否合法，而行政賠償訴訟無非涉及兩個(gè)問題：一是具體行政行為是否造成了實(shí)際損害;二是損害的程度如何。相應(yīng)地，人民法院審理這類案件也是解決兩個(gè)問題：一是是否賠償;二是賠償?shù)臄?shù)額。而這兩個(gè)問題均不涉及行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，僅在于對損害事實(shí)的認(rèn)定及相應(yīng)的賠償。因此，雙方可以通過協(xié)商，本著互諒互讓的原則，解決行政賠償責(zé)任問題。

5.司法變更權(quán)有限原則

即人民法院對被訴具體行政行為經(jīng)過審理后，認(rèn)為該具體行政行為違法而改變該具體行政行為的權(quán)力。司法變更權(quán)涉及司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問題。行政訴訟法既考慮到最大限度地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的需要及保障司法權(quán)行使的有效性，又考慮到法定的權(quán)力分配關(guān)系，在第五十四條第四項(xiàng)規(guī)定，人民法院認(rèn)為"行政處罰顯失公正的，可以判決變更"。此外，"被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任原則"，也是行政訴訟中的一 重要原則，這一原則的內(nèi)容及其原因?qū)⒃谛姓V訟證據(jù)部分作詳細(xì)介紹。

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