確定土地所有權(quán)應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

(一)正確劃分國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)的界限

1、土改中是否頒發(fā)土地所有證是劃分國(guó)家所有土地與集體所有土地的重要依據(jù) 我國(guó)法律規(guī)定的屬于集體所有的土地，是按照《土地改革法》分配給農(nóng)民個(gè)人所有的土地，通過(guò)集體化和公有制產(chǎn)生的。建國(guó)后，我國(guó)進(jìn)行的土地制度改革，廢除了封建土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地私有制，頒發(fā)了土地所有權(quán)證，依法確認(rèn)了農(nóng)民對(duì)土地的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，在其后進(jìn)行的合作化中，土地所有證成為入社之前私有土地的證明和可以入社成為集體土地的法律依據(jù)。根據(jù)內(nèi)務(wù)部關(guān)于《華東軍政委員會(huì)發(fā)布土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》第十條規(guī)定，“凡屬國(guó)家之土地房產(chǎn)，概不發(fā)給土地(土地所有證)1950年，內(nèi)務(wù)部《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》第一條規(guī)定，……”因此，土地改革完成后沒(méi)有頒發(fā)土地所有證的土地，應(yīng)確定為國(guó)家所有。依照《土地改革法》和《城市郊區(qū)改革條例》的規(guī)定沒(méi)收、征收收歸國(guó)有后，由農(nóng)民個(gè)人使用的國(guó)有土地及未分配給農(nóng)民私有的土地，土地的所有權(quán)仍屬于國(guó)家。

2、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期土地入社和實(shí)施《六十條》時(shí)土地已確定為集體所有是確定集體所有權(quán)的主要依據(jù) 土改中頒發(fā)的土地所有權(quán)證是農(nóng)民私有土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有的法律憑證，因此，在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期土地是否入社是確定土地所有權(quán)是否歸集體所有的關(guān)鍵。根據(jù)1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用社按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有……”“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和牲畜大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。”

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡(jiǎn)稱(chēng)《六十條》)也是確定國(guó)家所有與集體所有界限的重要依據(jù)。該草案第二十一條規(guī)定，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有?！卑凑者@條規(guī)定，凡1962年時(shí)位于生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地都應(yīng)屬于集體所有，農(nóng)村和郊區(qū)除了已經(jīng)征用的土地外，一律為集體所有。但土改時(shí)劃定的國(guó)有土地，沒(méi)有證明已確定給農(nóng)民集體的，以及實(shí)施《六十條》時(shí)未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地，仍屬于國(guó)家所有，農(nóng)民集體可取得使用權(quán)。

3、20世紀(jì)50年代存在的公有土地歸國(guó)家所有，但頒發(fā)了土地所有權(quán)證的，歸農(nóng)民集體所有 1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第九條，1958年該辦法修改后的第七、十八、十九條所指的公有、公用土地，就是《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三條規(guī)定的未加分配也未收歸國(guó)有的土地。這部分土地法律規(guī)定由人民政府直接管理或由人民政府根據(jù)原有習(xí)慣予以民主管理、經(jīng)營(yíng)。公有土地在1953年和1958年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中與國(guó)有土地是被等同對(duì)待的。盡管對(duì)公有土地所有權(quán)的歸屬尚存在爭(zhēng)議，但一般認(rèn)為，如果土地改革時(shí)期明確把某一范圍的土地或給某一村或鄉(xiāng)公有(共有)，有據(jù)可查，如按1950年內(nèi)務(wù)部《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證》指示所附《華東軍政委員會(huì)發(fā)布土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》第十一條規(guī)定，“凡屬公有或數(shù)戶共有之土地房產(chǎn)，只共同發(fā)給土地證一份，但須載明公有或共有業(yè)主之姓名，并共同議定土地證保管人，于備考欄內(nèi)注明之”。因此，公有土地發(fā)了土地所有證的，可以認(rèn)為屬于該村或鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有;否則，應(yīng)屬于國(guó)家所有。

4、以是否征用作為劃分國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)的標(biāo)志 建國(guó)以來(lái)，我國(guó)頒布的有關(guān)法律法規(guī)均對(duì)征用后土地的權(quán)屬作出了明確的規(guī)定。1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第十八條、1958年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第十四條、1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第五條和《土地管理法實(shí)施條例》均規(guī)定，經(jīng)征用的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只有使用權(quán)。因此，是否經(jīng)征用是確定土地歸集體所有的重要依據(jù)。

5、國(guó)家土地所有權(quán)推定原則 根據(jù)《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》第十八條，“土地所有權(quán)有爭(zhēng)議，不能依法證明爭(zhēng)議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國(guó)家所有?！奔?，根據(jù)民法理論中著名的“無(wú)主地屬于國(guó)有”的規(guī)則，在無(wú)法確定國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)界限時(shí)，集體負(fù)有舉證責(zé)任，如果集體不能證明該宗土地為集體所有，則推定該宗地屬于國(guó)家所有。

(二)正確劃分集體之間土地所有權(quán)的界限

我國(guó)現(xiàn)行集體土地所有制基本保留了人民公社時(shí)期“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”制度模式，即集體土地的主體有三種表現(xiàn)形式：村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體(簡(jiǎn)稱(chēng)“村民小組”)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，因此，在確定集體土地所有權(quán)歸屬時(shí)，不僅需要正確劃分集體與國(guó)家之間的土地所有權(quán)界限，而且要正確劃分不同主體的集體之間的土地所有權(quán)界限。集體所有的土地最初是本集體的農(nóng)民入社帶來(lái)的土地，但五十年代末、六十年代初農(nóng)村集體所有制的頻繁變動(dòng)，私有土地入社時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的界線已不能反映現(xiàn)實(shí)集體的權(quán)屬范圍。1962年《六十條》確定的集體土地范圍，也因集體土地的界線和集體土地所有者本身的改變而發(fā)生了變化。引起土地權(quán)屬變化的主要因素主要有：(1)村、隊(duì)、社、場(chǎng)合并和分割等管理體制的變化;(2)由于土地開(kāi)發(fā)、國(guó)家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整的;(3)由于行政區(qū)劃變動(dòng)和農(nóng)田基本建設(shè)等原因重新劃定土地所有權(quán)界線的。集體土地所有權(quán)的變化往往與國(guó)家政策有關(guān)，應(yīng)充分考慮到引起變化的歷史背景，盡量維護(hù)現(xiàn)有的土地權(quán)屬狀況。

(三)分階段處理國(guó)家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)土地權(quán)屬在不同歷史時(shí)期的變化特點(diǎn)，確定土地權(quán)屬應(yīng)有不同的對(duì)策和原則。

1、貫徹《農(nóng)村人民公社工作條例草案》(簡(jiǎn)稱(chēng)“六十條”)之前

國(guó)家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，1962年已不在生產(chǎn)隊(duì)的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定土地權(quán)屬。

建國(guó)后，我國(guó)于1953年和1958年頒發(fā)、修改了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，但仍存在無(wú)償?shù)幕蚧緹o(wú)償?shù)恼饔猛恋厍闆r，用地手續(xù)極不完善。集體之間占用土地特別是公社占用大隊(duì)土地，公社、大隊(duì)占用生產(chǎn)隊(duì)土地，更是無(wú)償調(diào)撥，土地權(quán)屬極為混亂。針對(duì)這種現(xiàn)象，中共中央1960年11月緊急發(fā)文，要求堅(jiān)決反對(duì)和徹底糾正“一平二調(diào)”的錯(cuò)誤，認(rèn)真清理、堅(jiān)決退還各級(jí)組織和單位平調(diào)生產(chǎn)隊(duì)的土地，并于 1962年9月頒布《六十條》，明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有”。這樣，以生產(chǎn)隊(duì)為基本單位的農(nóng)村集體土地的范圍基本確定下來(lái)了。此前國(guó)家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，使用到現(xiàn)在則已不在生產(chǎn)隊(duì)的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定權(quán)屬。

2、貫徹《六十條》后，集體土地范圍按《六十條》確定。 以下幾種類(lèi)型作為當(dāng)時(shí)可以承認(rèn)的征用或使用土地的形式。

第一種類(lèi)型，簽訂過(guò)轉(zhuǎn)讓、使用土地協(xié)議的。國(guó)家計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部對(duì)1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十七條的說(shuō)明(計(jì)土[1983]819號(hào))中指出：“《條例》頒布前征地已達(dá)成協(xié)議的，即征地雙方已商定預(yù)計(jì)征地面積和補(bǔ)償安置方案，初步協(xié)議經(jīng)雙方簽字同意的，應(yīng)仍按原協(xié)議執(zhí)行”，即承認(rèn)雙方簽訂的協(xié)議。

第二種類(lèi)型，經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或同意的。按照《六十條》第二十一條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，不經(jīng)縣級(jí)以上人民委員會(huì)的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都不得占用?！狈粗?，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的，則應(yīng)予承認(rèn)。

第三種類(lèi)型，占地單位給被占地單位一定補(bǔ)償或安置了勞動(dòng)力的，或者是原所有者饋贈(zèng)的，是建立在雙方同意的基礎(chǔ)上的，或者有口頭協(xié)議，或者默認(rèn)。1958年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第九條第一款規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)合作社的土地，如果社員大會(huì)或者社員代表大會(huì)認(rèn)為對(duì)社員生活沒(méi)有影響，不需要補(bǔ)償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民委員會(huì)同意，可以不發(fā)補(bǔ)償費(fèi)?！睂?duì)于這種類(lèi)型的遺留問(wèn)題，大部分很難查清楚，一般認(rèn)為，只要不是強(qiáng)占(占用之初，被占地單位表示反對(duì)并有據(jù)可查的)，可以認(rèn)定土地所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移。

第四種類(lèi)型，用地單位所有制變更的。是指原農(nóng)民集體所有制的企事業(yè)單位，經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)為全民所有，或者轉(zhuǎn)為集體經(jīng)濟(jì)組織所有;其用地的所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。

1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》和《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后，確定土地權(quán)屬依照法律規(guī)定進(jìn)行，非法占地必須經(jīng)過(guò)依法處理，使之達(dá)到權(quán)屬來(lái)源合法，才能最后確定土地的所有權(quán)和使用權(quán)。

(四)重復(fù)征用問(wèn)題

一定范圍內(nèi)的土地被幾個(gè)單位重復(fù)征用或先后劃撥給幾個(gè)單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭(zhēng)議。產(chǎn)生這種情況的原因，有政策方面的問(wèn)題，也有的是由土地管理部門(mén)的失誤造成的。但一般情況是，先前的使用者征(撥)而未用或多征(撥)少用使用土地閑置造成的，這種情況下的土地按實(shí)際使用確定給后來(lái)的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤銷(xiāo)或遷移，后又恢復(fù)或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應(yīng)按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權(quán)。

(五)界線與面積不吻合的問(wèn)題

一宗地的權(quán)屬界線清楚、合法，面積不準(zhǔn)即與原批準(zhǔn)的面積不符的，應(yīng)按界線確定土地權(quán)屬面積。這是由于面積的準(zhǔn)確性取決于測(cè)量方法、精度要求以及測(cè)繪人的素質(zhì)等因素，而界線則是較為穩(wěn)定的。

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