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論法律實(shí)施 (ON OPERATION OF LAW)

法律實(shí)施理論是法學(xué)的重要組成部分，對(duì)于法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)是不可或缺的。但是，在我國(guó)當(dāng)代法學(xué)發(fā)展及法學(xué)體系中，法律實(shí)施理論及其研究至今還是一個(gè)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱的環(huán)節(jié)。特別是八十年代后期以來，法制建設(shè)從幾十年強(qiáng)調(diào)有法可依，以構(gòu)架法律體系為重心，逐步轉(zhuǎn)移到以“效益型”為主要標(biāo)志的法律實(shí)施上來，而事實(shí)上已頒布的相當(dāng)多的法律、法規(guī)又形同虛設(shè)，無法落實(shí)，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象比較普遍，有些地方和部門甚至以言代法、以權(quán)壓法、執(zhí)法犯法、徇私枉法，問題相當(dāng)嚴(yán)重。”[1]面對(duì)這些法律實(shí)施中突出和尖銳的矛盾，理論還不能給予系統(tǒng)地指導(dǎo)，去駕馭實(shí)踐。法律實(shí)施的基礎(chǔ)性和前瞻性理論更為匱乏。本文謹(jǐn)就法律實(shí)施若干基本范疇的理論問題，進(jìn)行探討并加以論述。

一、對(duì)法律實(shí)施含義的理論反思

法律實(shí)施的含義，國(guó)內(nèi)外法學(xué)界有不同理解和爭(zhēng)論。在英美法系國(guó)家，法律實(shí)施(Operation of law)被有的學(xué)者定義為“指一定法律后果發(fā)生的方式。”[2]五十年代，前蘇聯(lián)法學(xué)界曾進(jìn)行過關(guān)于蘇維埃社會(huì)主義法律規(guī)范適用(即法律實(shí)施)問題的討論。當(dāng)時(shí)，在由蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所編著的《馬克思列寧主義關(guān)于國(guó)家與法權(quán)理論教程》這一較權(quán)威的教科書中，把法律實(shí)施的含義解釋為“就是法權(quán)的生效，是法權(quán)的實(shí)行，是法權(quán)所制定的那些規(guī)定與規(guī)則的實(shí)現(xiàn)。”[3]在瑪·巴·卡列娃等的《國(guó)家和法的理論》中，對(duì)這一概念進(jìn)一步定義為“全部社會(huì)主義法律規(guī)范的適用就是這些規(guī)范所體現(xiàn)的勞動(dòng)者的意志在生活中的實(shí)現(xiàn)”。并在綜合闡述了法律規(guī)范在具體實(shí)際生活中適用的有關(guān)現(xiàn)象和情況后，“得出如下結(jié)論：社會(huì)主義法律規(guī)范的適用就是國(guó)家機(jī)關(guān)、公職人員、勞動(dòng)者的社會(huì)團(tuán)體和個(gè)別公民把體現(xiàn)在規(guī)范中的一般規(guī)則適用于具體生活情況的積極的有意識(shí)的活動(dòng)。”[4]

國(guó)內(nèi)法學(xué)界對(duì)法律實(shí)施含義的理解，就不同的表述來概括，主要有：(1)“是指法律在社會(huì)實(shí)際生活中的貫徹。它主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是凡行為受法律調(diào)整的個(gè)人和組織遵守法律;另一個(gè)是執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行和適用法律。”[5](2)“是使法律規(guī)范的要求在社會(huì)生活中獲得實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。法的實(shí)施是一個(gè)過程。它是將法律規(guī)范的要求轉(zhuǎn)化為人們的行為，將法律規(guī)范中統(tǒng)治階級(jí)的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)關(guān)系的過程，是使法律規(guī)范的抽象規(guī)定具體化，由可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性的過程。”[6](3)“什么是法律實(shí)施?簡(jiǎn)單地說，就是把憲法和法律規(guī)定付諸實(shí)踐，把文字的規(guī)定變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)。”[7](4)“法的實(shí)現(xiàn)是把做為觀念形態(tài)存在的法變成現(xiàn)實(shí)，使法律規(guī)定的必然行為轉(zhuǎn)化為實(shí)際行為，即實(shí)現(xiàn)法律所確認(rèn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是將法律所體現(xiàn)的一定階段的或社會(huì)整體的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。”[8]縱觀上述國(guó)內(nèi)外法學(xué)界對(duì)法律實(shí)施含義的認(rèn)識(shí)，盡管在理解或表述上各有所異，但異中有同。它們的共同點(diǎn)在于，第一，強(qiáng)調(diào)法律實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，即需要通過法律實(shí)施主體的行為或活動(dòng)，法律規(guī)范才能得到實(shí)現(xiàn)。因此，從邏輯上分析，各個(gè)定義的主判斷都界定為法律實(shí)施是一種活動(dòng)，或者“法的實(shí)施是一個(gè)過程”。第二，著重于體現(xiàn)法律實(shí)施(實(shí)現(xiàn))的各種樣式以及方式方法。第三，把法律實(shí)施的目的(目標(biāo))設(shè)定在實(shí)然法(現(xiàn)行立法)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。

那么，是否有了司法執(zhí)法的行為和活動(dòng)過程，甚或司法執(zhí)法活動(dòng)程序亦十分完整，法律規(guī)范所設(shè)置的權(quán)利義務(wù)就都可以轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí);是否不遺余力地去推行和貫徹現(xiàn)行立法“一定階級(jí)或社會(huì)整體的意志”以及一定社會(huì)階段生產(chǎn)力發(fā)展所需要的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序就可以得到實(shí)現(xiàn)呢?實(shí)踐給予的答復(fù)并不盡然。實(shí)踐中，一些司法執(zhí)法活動(dòng)雖然程序上完整，但由于辦案人員法治意識(shí)和適用技術(shù)水平的影響，或由于地方保護(hù)主義及其他非法干預(yù)，結(jié)果在實(shí)體上當(dāng)事人的合法權(quán)益事實(shí)上并不能得到保障和實(shí)現(xiàn)。這種情況帶有一定的普遍性。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌步入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，各層次立法十分活躍。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)中還存在立法質(zhì)量低，或立法仍然自覺或不自覺地體現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的舊的觀念和管理模式等現(xiàn)象。在一些地方立法和行政立法中尤為突出。“近年來，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定了許多賦予和保障公民與社會(huì)組織、社會(huì)特殊群體的權(quán)利的法律，但這些良法、大法在實(shí)施中卻不時(shí)被某些地方基層和有些部門自訂的‘小法’、‘土法’所扭曲，出現(xiàn)立法侵權(quán)，立法謀私現(xiàn)象，以其小法沖擊大法，以其擾民乃至掠民的惡法抵制良法。”[9]這些法貫徹實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，絕非體現(xiàn)“一定階級(jí)的或社會(huì)整體的意志”，由此而轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序，是有害于法治的，不僅不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，反而可能恰恰與之背道而馳。

顯然，以往對(duì)法律實(shí)施含義的認(rèn)識(shí)存在理論缺陷，即突出和注重實(shí)施法律規(guī)范的活動(dòng)過程和程序，忽視實(shí)施過程中實(shí)體內(nèi)容的實(shí)現(xiàn);強(qiáng)調(diào)和重視實(shí)在法的貫徹，忽略了法的應(yīng)然精神和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)這一思想屬性。

法律實(shí)施的理論內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)兩個(gè)統(tǒng)一：一是程序上貫徹實(shí)行與實(shí)體內(nèi)容實(shí)現(xiàn)相統(tǒng)一;二是實(shí)在法的實(shí)現(xiàn)與法的應(yīng)然精神和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)相統(tǒng)一。其含義包括三個(gè)思想層次：其一是法律規(guī)范程序上的貫徹實(shí)行，包括法律規(guī)范實(shí)施的主體、實(shí)施行為、實(shí)施方式和方法以及實(shí)施活動(dòng)過程(程序)：其二是實(shí)在法實(shí)體內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，主要體現(xiàn)為現(xiàn)行立法所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，并按照現(xiàn)行立法的要求形成具體的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序;其三是法的應(yīng)然精神和價(jià)值切實(shí)得到體現(xiàn)。前兩個(gè)層次，都只是反映法律實(shí)施手段性因素。第三個(gè)層次是法律實(shí)施的深層次含義，體現(xiàn)法律實(shí)施的目的。法治社會(huì)是必須建立在深層次法律實(shí)施基礎(chǔ)上的，所以需要全面地、突出深層次內(nèi)涵去積極教育和引導(dǎo)人們，特別是執(zhí)法人員，對(duì)法律實(shí)施深刻理解和認(rèn)識(shí)。并且把這一理論認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗冊(cè)趯?shí)踐中積極的、有意識(shí)的法治追求。這樣，可以在實(shí)施環(huán)節(jié)中通過法的應(yīng)然價(jià)值層面的豐富內(nèi)涵是否得到體現(xiàn)，來檢驗(yàn)現(xiàn)行立法，從而為立法反饋必要的信息;同時(shí)有利于提高司法、執(zhí)法及守法的自覺性和法律實(shí)施效益。

二、法律實(shí)施評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

法律實(shí)施評(píng)價(jià)，是指對(duì)法律實(shí)施從客觀狀況與理論抽象相結(jié)合進(jìn)行量化判斷和認(rèn)識(shí)。國(guó)內(nèi)對(duì)法律實(shí)施的理論研究長(zhǎng)時(shí)期局限于實(shí)施方式和方法等方面，法律實(shí)施效果及其評(píng)價(jià)問題直到八十年代后期才引起法學(xué)界比較廣泛的關(guān)注。但在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，人們對(duì)法律實(shí)施狀況的評(píng)價(jià)，卻始終是自發(fā)地客觀存在的。僅僅根據(jù)個(gè)人生活的直覺感受對(duì)法律實(shí)施自發(fā)做出的評(píng)價(jià)，是難以客觀、全面和科學(xué)的。這就涉及到分析、評(píng)判的準(zhǔn)則、尺度問題。理論和實(shí)踐中，如果法律實(shí)施的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊，勢(shì)必造成判斷認(rèn)識(shí)模糊，不僅影響對(duì)法律實(shí)施狀況認(rèn)識(shí)的客觀性，還會(huì)影響人們對(duì)法治的信念。特別是在社會(huì)和人民群眾這一層面，這種影響越發(fā)顯著。因此，“科學(xué)評(píng)價(jià)法律的實(shí)行，一方面需要對(duì)具體情況進(jìn)行具體分析，另一方面，又需要借助一些理論抽象，即提出一些評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。”[10]

法律實(shí)施的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以適用不同的價(jià)值尺度，從不同范圍和層面進(jìn)行理論設(shè)定。如可以對(duì)一國(guó)國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律體系從其整體實(shí)施的狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，亦即對(duì)法律實(shí)施的宏觀評(píng)價(jià);也可以通過具體的司法執(zhí)法活動(dòng)或人們的行為過程，對(duì)某一個(gè)法律部門，某一個(gè)法甚或一個(gè)具體法律規(guī)范的實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，即從微觀角度對(duì)法律實(shí)施做出評(píng)價(jià)：可以就法律實(shí)施的動(dòng)態(tài)過程進(jìn)行評(píng)價(jià)，也可以就其靜態(tài)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià);可以從現(xiàn)行法律規(guī)范所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)及其預(yù)期的社會(huì)秩序的實(shí)現(xiàn)程度，即法律實(shí)施的實(shí)然的社會(huì)效果去評(píng)價(jià)，也可以從實(shí)現(xiàn)法自身的價(jià)值因素這一應(yīng)然認(rèn)知角度去評(píng)價(jià)。微觀與宏觀結(jié)合統(tǒng)一，動(dòng)態(tài)與靜態(tài)結(jié)合統(tǒng)一，實(shí)然與應(yīng)然結(jié)合統(tǒng)一，這是法律實(shí)施評(píng)價(jià)實(shí)踐中提出的客觀需求，也應(yīng)該是理論研究中設(shè)定法律實(shí)施評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基本思路。

全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“七五”規(guī)劃法學(xué)重點(diǎn)科研項(xiàng)目《法理學(xué)研究》，提出了評(píng)價(jià)法律實(shí)施的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：第一、國(guó)家和社會(huì)的利益，公民和組織的合法利益是否(或在什么程度上)受到保護(hù);違法者(包括犯罪者)在人口中的比重以及他們是否依法受到制裁;民事糾紛是否得到合理解決。第二、一般公民和國(guó)家工作人員，特別是國(guó)家機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和執(zhí)法、司法人員的法律意識(shí)是否增長(zhǎng)(或增長(zhǎng)到什么程度)。第三、與其他時(shí)期，其他地域或國(guó)家的法律實(shí)行情況進(jìn)行可比性研究。第四、法律的社會(huì)功能、社會(huì)目的是否有效實(shí)現(xiàn)及其程度。[11]這一評(píng)價(jià)體系著重于從“法律實(shí)行的社會(huì)效益，即法律的一定社會(huì)目的或社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)及其程度”[12]來評(píng)價(jià)法律實(shí)施。它的意義在于在法的整體的實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效果這一范圍，或者說衡量一個(gè)法治社會(huì)的狀況、程度

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