新時期的中國城市發(fā)展和城市規(guī)劃2

２、中國城市規(guī)劃的變革

中國現(xiàn)代城市規(guī)劃事業(yè)的50年可以簡單地分成前25年和后25年。前25年處于計劃經濟時期，后25年處于經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉型的時期。

經濟體制的轉型必然會牽動政治機構、機制、管理方法、模式及社會、文化、教育等各個方面的變革，尤其深刻的是觀念上的變化。這些變化，一定會影響城市規(guī)劃從理念、原則到方法的變革。當前我國的城市規(guī)劃正在經歷這個過程。

為了適應快速城鎮(zhèn)化的要求和面對今后的巨大挑戰(zhàn)，分析這種變革，有助于我們理性地認識這種變革的必然性和必要性。

2.1城市規(guī)劃從被動式走向主動式

在計劃經濟時期，國民經濟計劃決定著城市的發(fā)展重點、速度和規(guī)模，而城市則被看作是生產和生活的“基地”，城市發(fā)展的主要動力是國家的工業(yè)建設，城市規(guī)劃則是“國民經濟計劃的繼續(xù)和具體化”，是一種“被動式”的設計工作。“設計任務”來自經濟計劃，設計標準來自國家制定的“定額指標”。

經濟體制轉軌后的25年，城市規(guī)劃最具有實質性的變化是從“被動式”的設計走向“主動式”的規(guī)劃。首先是市場經濟體制的逐漸完善，改變了資源配置的方式，從生產要素的計劃配置走向越來越多地依靠市場的配置；計劃的作用從過去的主導地位轉化為指導的性質，從而逐漸被“淡化”；經濟體制的轉型，影響著社會思想文化的方方面面，改變著人們的價值觀念；人們提高了對城市在國家全面發(fā)展中的地位和重要作用的認識，這是具有關鍵性的一個重要變化。人們進一步認識到，在經濟全球化背景下，21世紀的城市，以及由城市群構成的區(qū)域是國家在全球競爭中的核心力量。

經濟發(fā)展和社會進步的因素主要集中在城市；建設社會主義強大的物質技術的基礎和精神基礎，也主要集中在城市（李瑞環(huán)，20世紀80年代中期）。城市規(guī)劃在這種背景下，必然會被賦予完全不同于計劃經濟時期的一種新的、主動性的、重要的作用。這種作用，在很大程度上改變了為我們所熟悉的傳統(tǒng)城市規(guī)劃的許多理念、原則和方法。

2.225年的深刻變革

回顧一下我國城市規(guī)劃領域后25年來已經發(fā)生或正在發(fā)生的主要變革：

（1）將城市和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究引入城市規(guī)劃，作為確定城市發(fā)展方向和動力的依據(jù)，解決了城市規(guī)劃的“前提”。

（2）逐步改變了城市規(guī)劃僅是“未來美好藍圖”終極狀態(tài)的性質，加強規(guī)劃作為政府管理城市的一種“公共政策”的作用，使規(guī)劃從圖板走向實際。

（3）城市設計的大量實踐體現(xiàn)了其在快速城鎮(zhèn)化進程中的重要作用，以及認識其與城市規(guī)劃的異同關系。

（4）城市規(guī)劃的管理從行政方法走向科學決策與法治。

（5）理念的深化與思維方法的變化。

2.2.1城市戰(zhàn)略

城市的發(fā)展有其自身的客觀規(guī)律。這個認識有別于城市的發(fā)展依賴于自上而下的經濟計劃的安排。

20世紀80年代初，國內學術界就討論過城市發(fā)展戰(zhàn)略問題。

20世紀90年代后半期以來，在新的發(fā)展形勢下，一批特大城市開始結合本城市的實際，研究發(fā)展的戰(zhàn)略，尋找進一步發(fā)展的方向。這種研究的特點是：①全面綜合，高瞻遠矚；②把城市和區(qū)域結合起來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；③視野從區(qū)域擴展到全國，甚至全球；④重點在經濟社會發(fā)展，結合交通運輸、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、地理，以及地緣政治等。

基本方法是在深入研究每個具體城市現(xiàn)狀的基礎上，科學地制訂發(fā)展策略、步驟和措施。

研究城市發(fā)展戰(zhàn)略是經濟體制轉型時期城市規(guī)劃的一個重要發(fā)展和進步。值得注意的是：①應該首先重視大城市和大城市地區(qū)，以及都市連綿區(qū)的戰(zhàn)略研究；②研究范圍應包括區(qū)域內的中小城鎮(zhèn)和農村地區(qū)；③發(fā)展的策略除了競爭以外，還應包括互利合作；④一切發(fā)展戰(zhàn)略最終都要落實到空間和地域上，與空間地域的環(huán)境合理容量和建設條件取得平衡。

城市發(fā)展的兩個基本目標是：產出性的最大化和宜居性的最優(yōu)化。每個城市都需要增強實力（硬實力和軟實力），以求產出的增大，同時又要創(chuàng)造優(yōu)化的環(huán)境，以提高生活居住的質量。這是發(fā)展戰(zhàn)略的根本目的所在。

2.2.2公共政策

在市場經濟體制和全方位開放的條件下，城市規(guī)劃既要適應和促進城鎮(zhèn)的高速發(fā)展，又要管理好這種發(fā)展。這就必然地賦予了城市規(guī)劃作為政府管理城市的職能和手段。概括起來，城市規(guī)劃管理城市的職能表現(xiàn)為一種“公共政策”。

城市規(guī)劃的基本作用包括引導和控制兩個主要方面。在市場經濟條件下，城市規(guī)劃首先要做的是控制，即控制一切必須控制的地區(qū)（或地段），包括生態(tài)保護區(qū)、自然保護區(qū)、歷史文化保護地段、重要的公共和市政設施用地等，嚴格實施“五線”（紅線、藍線、綠線、紫線和黃線）的控制（道路、河湖、綠地、歷史文物保護區(qū)、重要市政設施用地等），在優(yōu)先進行控制、保護的基礎上，引導用地開發(fā)的方向，避免“被開發(fā)商牽著鼻子走”。

城市地塊的使用性質和開發(fā)強度，包括密度和容積率的確定，不應僅將其看作是規(guī)劃設計的指標，還應將其看作是一種公共政策的體現(xiàn)，以保證城市土地的緊湊利用和合理、衛(wèi)生的環(huán)境條件。已經實施十多年的、法定性的控制性詳細規(guī)劃是體現(xiàn)公共政策的有效工具。

城市的人口政策、交通政策、環(huán)境政策、能源政策等都是重要的公共政策。公共政策的最高目的是保證最大多數(shù)人民群眾的根本利益。體現(xiàn)公共政策的、引導和控制雙導向的城市規(guī)劃是對計劃經濟時期城市規(guī)劃的另一個重大變革。城市規(guī)劃只有具備了公共政策的性質才能發(fā)揮宏觀調控的作用。

2.2.3基本理念

規(guī)劃理念（包括思維方法）的深化和變革是根本性的變化。城市規(guī)劃從被動式的設計轉向主動式的規(guī)劃，規(guī)劃師的職責和地位也發(fā)生了變化?？陀^的變革開闊了我們的眼界，提高了我們的視點，啟動了我們的頭腦和思想，也改變了許多傳統(tǒng)的規(guī)劃方法。

城市規(guī)劃最基本的理念是為最大多數(shù)的人創(chuàng)造優(yōu)化的人居環(huán)境，這也是“以人為本”的思想、生態(tài)環(huán)境的理念及科學發(fā)展觀在城市規(guī)劃領域的具體體現(xiàn)。城市的未來可以千變萬化，但規(guī)劃的基本理念不應該被改變。

城市規(guī)劃的編制和實施管理中充滿著兩種思維方法的斗爭。我們從計劃經濟時期因襲而來的某些思維方式仍然長期存在。例如，關于規(guī)劃的“變”與“不變”，關于“幾十年不落后”的要求，關于“剛性”與“彈性”、“強制性”與“靈活性”、“科學性”與“藝術性”等，都充滿著辯證法。

中國今天的城市規(guī)劃可以概括為：城市規(guī)劃是戰(zhàn)略；城市規(guī)劃是政策；城市規(guī)劃是設計；城市規(guī)劃是管理；城市規(guī)劃是過程。

2.2.4規(guī)劃管理

城市規(guī)劃的管理（包括用地和建設項目管理）在計劃經濟時期采取行政劃撥和行政審批的方法，其弊端是容易產生“人治”的現(xiàn)象。轉型后帶來土地使用制度和開發(fā)建設模式的變化，最本質的是市場經濟的體制，必須從“人治”走向“法治”。

現(xiàn)代城市規(guī)劃起源于19世紀中期對城市公共衛(wèi)生和市政建設的管理和控制（英國），現(xiàn)代意義上的第一部城市規(guī)劃法—《住宅與城市規(guī)劃諸法》，誕生于1909年。

建國40年后，1990年我國第一部《城市規(guī)劃法》開始實施。

人們已經認識到，城市規(guī)劃是“三分規(guī)劃，七分管理”；管理也是規(guī)劃。以“兩證一書”為代表的許可證制度和類似美國區(qū)劃管理的控制性詳細規(guī)劃，可以控制住城區(qū)的空間秩序，但其作用只限于具體的微觀層面，因而是有限度的。對于宏觀層面的調控，起不了多少作用。

2.2.5城市設計

城市的主要物質要素（如建筑、道路、園林、橋梁等）并沒有隨著經濟體制的轉型而發(fā)生變化。城市規(guī)劃依然是一種空間性質的規(guī)劃；城市依然是一種三維的物質空間。因此，它仍然需要一種以物質空間為對象的設計，即城市設計。戰(zhàn)略和政策代替不了具體的城市設計。

現(xiàn)代城市設計表現(xiàn)出了創(chuàng)新的理念、多樣的形式，運用新的科技手段，無論是對城市整體的城市設計準則，還是對城市局部空間或地段的綜合設計，都是為了塑造更優(yōu)化的城市物質空間和形象，這些是城市“軟實力”的組成部分，是城市文化的物化體現(xiàn)。

近年來，我國出現(xiàn)了一批好的城市設計。但是仍有許多設計和實際的建設表現(xiàn)出設計思想的淺薄，手段手法的貧乏，設計人員素養(yǎng)、素質的不高和決策者（或業(yè)主）指導思想的偏差。城市設計應當在城市規(guī)劃的框架內進行，它的實施也要納入規(guī)劃的體系，因此，城市規(guī)劃不應當把城市設計看作“另類”。但同時也要充分認識到：城市設計是一種獨特的設計，它是一種綜合性的設計，很多情況下是一種概念方案性質的設計。由于這種獨特的性質，現(xiàn)代城市設計具有與城市規(guī)劃相對獨立的許多特點，有它自身的一些特殊規(guī)律，需要認真研究和總結。

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（責任編輯：中大編輯）

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