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城市規(guī)劃師考試管理法規(guī)知識(shí)點(diǎn)：行政立法程序基本問題試析2

二、行政立法程序的調(diào)整對(duì)象

行政在制定行為規(guī)范時(shí)，其活動(dòng)通常涉及到兩個(gè)領(lǐng)域，一是制定行政法規(guī)和規(guī)章，即通常所說的行政立法領(lǐng)域;一是制定行政規(guī)則，即制定只限于行政系統(tǒng)內(nèi)部有效的規(guī)范。各國因不同的需要，形成了行政立法程序所調(diào)整的對(duì)象是僅僅限于前者或者在規(guī)范前者的同時(shí)也包括后者的兩種類型。

法國的行政立法程序以制定行政法規(guī)和規(guī)章為核心。與此相對(duì)，其他許多國家的行政立法程序的調(diào)整對(duì)象則同時(shí)還包括制定行政規(guī)則的行為。這類包括制定行政規(guī)則行為的行政立法程序大致可以分為以下三種類型。

1、 美國型

美國APA第553條規(guī)定了制定法規(guī)(rule)的基本程序：通知—評(píng)價(jià)程序和聽政程序。該條主要以具有外部拘束力的法規(guī)為規(guī)范對(duì)象。但在該條第5項(xiàng)有關(guān)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定則并不限于此。該款規(guī)定：“各機(jī)關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系人要求發(fā)布、修改或廢除某項(xiàng)法規(guī)的權(quán)利”，即設(shè)定了利害關(guān)系人在行政立法方面的請(qǐng)?jiān)笝?quán)。該項(xiàng)規(guī)定中所涉及到的法規(guī)自然主要是指立法法規(guī)(legislative rule)，但不僅限于此，其同時(shí)也包括該條第2項(xiàng)規(guī)定的解釋法規(guī)(interpretative )、一般性政策聲明(general statement of policy)和程序法規(guī)(procedural rule)[9].而解釋法規(guī)，一般性政策聲明以及一部分程序法規(guī)與立法法規(guī)不同，在法律上不具有對(duì)政府和私人的拘束力。由此可見在涉及請(qǐng)?jiān)笝?quán)方面APA的調(diào)整對(duì)象涉及到不具有對(duì)外效力的行政內(nèi)部規(guī)則。

2、 英國型

英國的行政法規(guī)公布法以及其后取而代之的法定規(guī)范法僅以法規(guī)和規(guī)章為調(diào)整對(duì)象，但在該法之外的個(gè)別法律中也對(duì)行政規(guī)則的制定程序作了規(guī)定。如有些沒有法律拘束力的實(shí)施細(xì)則、指導(dǎo)性規(guī)則的制定程序由個(gè)別法根據(jù)自身需要規(guī)定[10].

3、 德國、日本型

正如前一部分已經(jīng)提到的那樣，德國的各部共同事務(wù)規(guī)則以及日本的關(guān)于制定、修改和廢止規(guī)制的意見提出程序不僅僅只是以制定行政法規(guī)和規(guī)章即行政立法程序?yàn)檎{(diào)整對(duì)象，行政內(nèi)部規(guī)則的制定過程也在適用范圍之內(nèi)。并且，行政立法和制定行政規(guī)則的程序基本適用同一。

我國在制定統(tǒng)一的行政立法程序時(shí)，在確定規(guī)范對(duì)象方面較各法制發(fā)達(dá)國家所面臨的局面更為復(fù)雜。我國目前除了行政法規(guī)制定暫行條例之外尚無其他統(tǒng)一規(guī)范行政立法程序的規(guī)定，因此在思考如何建立統(tǒng)一的程序體系時(shí)，確定其調(diào)整對(duì)象的范圍應(yīng)該有多大則是不可回避的問題。

就法的體系而言，由憲法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法確定法律地位的行政法規(guī)、規(guī)章自然應(yīng)該納入調(diào)整對(duì)象的范圍。但問題在于除行政法規(guī)和規(guī)章之外，實(shí)踐中還存在著大量的事實(shí)上具有法的效力的規(guī)定。如事實(shí)上被作為國務(wù)院部委規(guī)章對(duì)待的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的各種類型的規(guī)定、不具有規(guī)章制定權(quán)的各級(jí)地方人民政府及其工作部門發(fā)布的事實(shí)上具有法拘束力的各類規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)應(yīng)于行政法規(guī)、規(guī)章等在憲法和法律上有明文確定其地位和相應(yīng)具體名稱的規(guī)定而言可以稱作為無名規(guī)定[11].同時(shí)也正因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中這些無名規(guī)定大量存在，并且實(shí)際支配著行政運(yùn)行，因此與法制發(fā)達(dá)國家不同，在我國的法規(guī)范體系中很難區(qū)分何為外部的法和何為內(nèi)部的行政規(guī)則。因此在今后的行政程序立法中，如何對(duì)待無名規(guī)定?是將其全部一律納入統(tǒng)一的程序規(guī)范之中還是將其中一部分作為規(guī)范對(duì)象或者完全排除在出適用范圍?如將其一部分作為規(guī)范對(duì)象，那么又如何劃分這一部分與其他部分的性質(zhì)和界限?種種問題均為程序立法所面臨之首要問題。對(duì)此通過對(duì)上述各國立法例特點(diǎn)的綜合，并從作為裝置的行政立法程序的目的要求出發(fā)，我們可以獲得某些在確定行政立法程序規(guī)范對(duì)象方面的啟發(fā)。在今后的建立行政立法程序的立法活動(dòng)中，我們是否可以不以法體系中的等級(jí)上下，即不以法的形式性為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是從法的實(shí)質(zhì)目的出發(fā)，將無名規(guī)定中涉及到權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，即將所要制定的行政立法是否屬于設(shè)定義務(wù)和影響權(quán)利(尤其是在自由和財(cái)產(chǎn)方面的權(quán)利義務(wù))的規(guī)定作為劃分行政立法程序規(guī)范對(duì)象的首選標(biāo)準(zhǔn)?

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