建設(shè)用地管理是土地利用管理的重要內(nèi)容，它是指國(guó)家調(diào)整建設(shè)用地關(guān)系，合理組織建設(shè)用地利用而采取的行政、法律、經(jīng)濟(jì)和工程的綜合性措施。

(一)規(guī)劃總體控制的原則

《土地管理法》對(duì)建設(shè)用地的管理方式實(shí)行了重大改革，即以土地用途管制的方式代替了過(guò)去的分級(jí)限額審批制度，并強(qiáng)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地的宏觀控制作用?！锻恋毓芾矸ā窂?qiáng)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地的控制作用。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，要看是否符合土地利用總體規(guī)劃的要求。如果確實(shí)需要改變用途，應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)程序?qū)ν恋乩每傮w規(guī)劃進(jìn)行修改，否則不能批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。國(guó)家通過(guò)土地利用總體規(guī)劃，確定建設(shè)用地的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排，對(duì)建設(shè)用地實(shí)行總量控制。

土地利用總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)和分區(qū)管制規(guī)定不得突破。下級(jí)土地利用總體規(guī)劃不得突破上級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)。土地利用總體規(guī)劃對(duì)各區(qū)域、各行業(yè)發(fā)展用地規(guī)模和布局具有統(tǒng)籌作用。產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、

基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設(shè)用地規(guī)模和布局必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排。相關(guān)規(guī)劃超出土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整或者修改，核減用地規(guī)模，調(diào)整用地布局。

(二)有償使用土地的原則

1988年修訂的《土地管理法》，規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。國(guó)有土地有償使用的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。1990年國(guó)務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，我國(guó)國(guó)有土地有償使用制度正式建立。建設(shè)用地的管理也從單一的資源管理向資源和資產(chǎn)管理并重的模式轉(zhuǎn)變。1994年第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)的《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)一步明確了國(guó)有土地使用權(quán)出讓等有償使用方式。《土地管理法》規(guī)定，除一些公共設(shè)施、公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施外，國(guó)有建設(shè)用地土地供應(yīng)原則上都應(yīng)采用有償使用的方式，土地有償使用將成為我國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)的基本制度。實(shí)行土地有償使用，不但可以增加國(guó)家收入，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，還可以促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和合理利用，是控制建設(shè)用地增長(zhǎng)的有效經(jīng)濟(jì)手段。

(三)節(jié)約和集約用地的原則

節(jié)約集約利用土地，是指通過(guò)規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、盤活利用等手段，達(dá)到節(jié)約土地、減量用地、提升用地強(qiáng)度、促進(jìn)低效廢棄地再利用、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、提高土地利用效率的各項(xiàng)行為與活動(dòng)。堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先的原則，各項(xiàng)建設(shè)少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地;堅(jiān)持合理使用的原則，盤活存量土地資源，構(gòu)建符合資源國(guó)情的城鄉(xiāng)土地利用新格局;堅(jiān)持市場(chǎng)配置的原則，妥善處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用;堅(jiān)持改革創(chuàng)新的原則，探索土地管理新機(jī)制，創(chuàng)新節(jié)約集約用地新模式。

建設(shè)用地的節(jié)約和集約利用，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：

1.布局優(yōu)化的原則。引導(dǎo)工業(yè)向開(kāi)發(fā)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中，推動(dòng)農(nóng)村人口向中心村，中心鎮(zhèn)集聚，產(chǎn)業(yè)向功能區(qū)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。禁止在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍之外設(shè)立各類城市新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)同區(qū)。鼓勵(lì)線性基礎(chǔ)設(shè)施并線規(guī)劃和建設(shè)，促進(jìn)集約布局和節(jié)約用地。國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)在土地利用總體規(guī)劃中劃定城市開(kāi)發(fā)邊界和禁止建設(shè)的邊界，實(shí)行建設(shè)用地空間管制。城市建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)因地制宜采取組團(tuán)式、串聯(lián)式、衛(wèi)星城式布局，避免占用優(yōu)質(zhì)耕地。鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目用地優(yōu)化設(shè)計(jì)、分層布局，鼓勵(lì)充分利用地上、地下空間。建設(shè)用地使用權(quán)在地上、地下分層設(shè)立的，其取得方式和使用年期參照在地表設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定。出讓分層設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)地價(jià)和不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際交易情況，評(píng)估確

定分層出讓的建設(shè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。促進(jìn)整體設(shè)計(jì)、合理布局的建設(shè)項(xiàng)目用地節(jié)約集約開(kāi)發(fā)。對(duì)不同用途高度關(guān)聯(lián)、需要整體規(guī)劃建設(shè)、確實(shí)難以分割供應(yīng)的綜合用途建設(shè)項(xiàng)目用地，市、縣國(guó)土資源主管部門可以按照一宗土地實(shí)行整體出讓供應(yīng)，綜合確定出讓底價(jià)。綜合用途建設(shè)項(xiàng)目用地供應(yīng)，包含需要通過(guò)招標(biāo)拍賣掛牌的方式出讓的，整宗土地應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣掛牌的方式出讓。

2.市場(chǎng)配置的原則。通過(guò)運(yùn)用土地租金和價(jià)格杠桿，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。國(guó)家擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。除軍事、保障性住房和涉及國(guó)家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應(yīng)外，國(guó)家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地，實(shí)行有償使用。經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌的方式確定土地使用者和土地價(jià)格。各類有償使用的土地供應(yīng)不得低于國(guó)家規(guī)定的用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。禁止以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等形式變相減免土地出讓價(jià)款。市、縣國(guó)土資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年期內(nèi)實(shí)行縮短出讓年期等方式出讓土地。采取先出租后出讓方式供應(yīng)工業(yè)用地的，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土資源部規(guī)定的行業(yè)目錄。鼓勵(lì)土地使用者在符合規(guī)劃的前提下·通過(guò)廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用

地整理等途徑提高土地利用率。在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，現(xiàn)有工業(yè)用地提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價(jià)款。符合節(jié)約集約用地要求、屬于國(guó)家鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)的工業(yè)用地，可以實(shí)行差別化的地價(jià)政策。分期建設(shè)的大中型工業(yè)項(xiàng)目，可以預(yù)留規(guī)劃范圍，根據(jù)建設(shè)進(jìn)度，實(shí)行分期供地。

市、縣國(guó)土資源主管部門供應(yīng)工業(yè)用地，應(yīng)當(dāng)將工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、非生產(chǎn)設(shè)施占地比例等控制性指標(biāo)納入土地使用條件。市、縣國(guó)土資源主管部門在有償供應(yīng)各類建設(shè)用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同中明確節(jié)約集約用地的規(guī)定。在供應(yīng)住宅用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設(shè)套數(shù)和住宅建設(shè)套型等規(guī)劃條件寫入建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。

3.盤活利用的原則。國(guó)家鼓勵(lì)土地整治?？h級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，對(duì)城鄉(xiāng)低效利用土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，提高土地利用效率和效益，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用?？h級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門可以依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)籌開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整治、歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害毀損土地的整治，提高建設(shè)用地利用效率和效益，改善人民群眾生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。鼓勵(lì)社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開(kāi)發(fā)和利用。鼓勵(lì)土地使用者自行開(kāi)發(fā)或者合作開(kāi)發(fā)。

(四)建設(shè)用地年度計(jì)劃管理

土地利用規(guī)劃和計(jì)劃是建設(shè)用地管理的基本依據(jù)，尤其涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，首先要看其是否符合土地利用總體規(guī)劃的要求，其次要看其是否符合土地利用年度計(jì)劃的要求。土地利用年度計(jì)劃中，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及土地利用變更調(diào)查成果等確定。國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委以全國(guó)土地利用總體規(guī)劃安排為基礎(chǔ)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)襯：會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和各地用地實(shí)際等情況，測(cè)算全國(guó)未來(lái)三年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)控制總規(guī)模。需國(guó)務(wù)院及國(guó)家發(fā)展改革委等部門審批、核準(zhǔn)和備案的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目擬在計(jì)劃年度內(nèi)使用土地，涉及新增建設(shè)用地的，由行業(yè)主管部門按項(xiàng)目向國(guó)土資源部提出計(jì)劃建議，同時(shí)抄送項(xiàng)目擬使用土地所在地的省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源主管部門以及發(fā)展改革部門。縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門，以本級(jí)土地利用總體規(guī)劃安排為基本依據(jù)，綜合考慮本地規(guī)劃管控、同定資產(chǎn)投資、節(jié)約集約用地、人口轉(zhuǎn)移等因素，測(cè)算本地未來(lái)三年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)控制規(guī)模，以此為基礎(chǔ)，按照年度間相對(duì)平衡的原則，會(huì)同有關(guān)部門提出本地的土地利用年度計(jì)劃建議，經(jīng)同級(jí)政府審查后，報(bào)上一級(jí)國(guó)土資源主管部門。計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的土地利用年度計(jì)劃建議在相關(guān)省、自治區(qū)的計(jì)劃建議中單列。國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委根據(jù)未來(lái)三年全國(guó)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)控制總規(guī)模，結(jié)合省、自治區(qū)、直轄市和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門提出的計(jì)劃指標(biāo)建議，編制全國(guó)土地利用年度計(jì)劃草案，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議確定后，下達(dá)各地執(zhí)行。全國(guó)土地利用年度計(jì)劃下達(dá)到省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。國(guó)務(wù)院及罔務(wù)院有關(guān)部門、中央軍委或者中央軍委授權(quán)的軍隊(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)審批、核準(zhǔn)、備案的單獨(dú)選址重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，所需的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)不下達(dá)地方，在建設(shè)項(xiàng)目用地審批時(shí)直接安排。其他項(xiàng)目所需的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)等每年一次性全部下達(dá)地方。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)前，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，可以按照不超過(guò)上一年度國(guó)家下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)總量的百分之五十預(yù)先安排使用。

省級(jí)以下國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)將上級(jí)下達(dá)的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)予以分解，經(jīng)同級(jí)人民政府同意后下達(dá)。省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)將分解下達(dá)的土地利用年度計(jì)劃報(bào)國(guó)土資源部。省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目安排、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和市縣建設(shè)用地需求，合理確定預(yù)留省級(jí)的土地利用計(jì)劃指標(biāo)和下達(dá)市縣的土地利用計(jì)劃指標(biāo)，并保障農(nóng)村居民申請(qǐng)宅基地的合理用地需求。市縣的土地利用計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)當(dāng)一次性全部下達(dá)。

新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，不得突破。批準(zhǔn)使用的建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用年度計(jì)劃。凡不符合土地利用總體規(guī)劃、國(guó)家區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的建設(shè)項(xiàng)目，不得安排土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。沒(méi)有土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)用地的，按照違法批準(zhǔn)用地追究法律責(zé)任。土地利用年度計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。因特殊情況需增加全國(guó)土地利用年度計(jì)劃中新增建設(shè)用地計(jì)劃的，按規(guī)定程序報(bào)國(guó)務(wù)院審定。因地震、洪水、臺(tái)風(fēng)、泥石流等重大自然災(zāi)害引發(fā)的抗災(zāi)救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建用地等特殊情況，制定災(zāi)后重建規(guī)劃，經(jīng)發(fā)展改革、國(guó)土資源、民政等部門審核，省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以先行安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，列出具體項(xiàng)目，半年內(nèi)將執(zhí)行情況報(bào)國(guó)土資源部。

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