在計劃經(jīng)濟時期，我國的城鎮(zhèn)土地使用制度，是對土地實行行政劃撥、無償無限期使用、禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地的制度。所謂行政劃撥，是指土地由政府有關(guān)主管部門調(diào)撥使用，具體包括兩個方面：①土地使用者如果需要土地，不是通過購買或租賃的方式獲得，而是按照一定的建設(shè)用地程序，由政府有關(guān)主管部門無償撥給。②國家因經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)或者興辦社會公共事業(yè)，如果需要使用原土地使用者正在使用的土地，也不是通過購買或租賃的方式取得，而是運用行政手段無償調(diào)用。

所謂無償無限期使用，是指從國家那里得到土地時不支付地價，在使用土地的過程中也不繳納地租或土地使用費。同時國家在將土地劃撥給這些使用者時，也沒有規(guī)定具體明確的土地使用期限。除非遇到國家新的建設(shè)需要使用該塊土地，否則土地使用者可以無限期地占用下去。

所謂禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地，是指禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈與、交換等方式將土地轉(zhuǎn)讓給其他單位或個人使用。如果土地使用者不再需要使用該塊土地，必須將土地無償交給國家有關(guān)部門，由其重新安排使用。

上述我國城市土地使用制度通過幾十年的實踐，證明存在著許多弊端，主要表現(xiàn)在如下方面：①不利于土地的合理利用;②不利于正確評價企業(yè)的績效;⑧有違按勞分配原則;④不利于城市建設(shè);⑤產(chǎn)生不正之風。

我國改革前的城市土地使用制度是整個傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的一個重要組成部分，整個傳統(tǒng)經(jīng)濟體制不改革，傳統(tǒng)城市土地使用制度即使存在上述種種弊端，也不能順利進行改革。在20世紀70年代末期中國開始經(jīng)濟體制改革和對外開放之后，傳統(tǒng)城市土地使用制度已不再適應經(jīng)濟體制改革和對外開放的需要。改革這種土地使用制度，由于可以釋放出土地的巨大活力和促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展而被提上了日程。

我國城鎮(zhèn)土地使用制度改革有一個發(fā)展過程。這個發(fā)展過程突出表現(xiàn)在下列五個方面：①征收土地使用費;②開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓;③制定地方性土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓法規(guī);④修改憲法和土地管理法;⑤制定全國性的土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例。

(1)征收土地使用費。征收土地使用費起初是因為對外開放舉辦中外合資企業(yè)提出的。1982年深圳特區(qū)開始按照城市土地的不同等級向土地使用者收取不同標準的使用費，撫順、廣州等城市從1984年起也先后推行。

1988年9月27日，國務院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，規(guī)定自1988年11月1日起施行，于2006年12月31日，2013年12月7日進行了修訂。該條例指出，征收土地使用稅施行后，土地使用費改征土地使用稅。

(2)開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓。征收土地使用費的改革還沒有為土地使用者轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)開綠燈，對傳統(tǒng)土地使用制度觸動不大。1987年下半年，深圳特區(qū)率先開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的試點，作法是國家出讓土地使用權(quán)及允許進行土地使用權(quán)抵押。1988年福州、?？凇V州、廈門、上海、天津等城市也相繼進行了這方面的試點。

(3)制定地方性土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓法規(guī)。為了使土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓活動法制化，做到有法可依，自1987年11月起，各地先后制定和頒發(fā)了地方性的土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)辦法或規(guī)定。1987年11月29日，上海市人民政府首先發(fā)布了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》。此后，1987年12月29日廣東省人大常委會正式通過了《深圳特區(qū)土地管理條例》。1988年2月13日海南省籌備組發(fā)布了《海南土地管理辦法》。1988年2月14日?？谑腥嗣裾l(fā)布了《?？谑型恋厥褂脵?quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定》。1988年6月14日廈門市公布了《廈門市國有土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓辦法》。另外，1988年3月9日廣州市人民政府發(fā)布了《廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓辦法》。天津市也制定了《天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)土地使用權(quán)有償出讓轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》。

(4)修改憲法和土地管理法。1984年10月，標志著中國改革發(fā)展重要里程碑的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》認為土地不是商品，并以此為區(qū)別社會主義商品經(jīng)濟與資本主義商品經(jīng)濟的標志之一。1986年6月公布的《土地管理法》也特別規(guī)定了土地不得出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。但到了1987年，情況有了重大變化，土地使用制度改革的有關(guān)內(nèi)容開始反映在黨巾央和國家的重要文件中。到1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別做了修改。

1988年4月11日，出席七屆全國人大一次會議的代表在討論憲法修改草案時認為：“將土地的使用權(quán)修改規(guī)定為可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，符合我國國情。”12日即通過憲法修正案，刪去了憲法第十條第4款中不得出租土地的規(guī)定，改為：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這就為土地使用權(quán)制度改革的全面推開和深入發(fā)展掃清了道路。1988年12月29日，土地管理法也做了相應的修改。

2004年3月14日，十屆人大第二次會議通過了憲法修正案，將憲法第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。根據(jù)憲法修正案，2004年8月28日，十屆人大常委會第十一次會議通過了《關(guān)于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》，區(qū)分了“征收”和“征用”。

(5)制定全同性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例。1990年5月19日，國務院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。該條例共八章五十四條，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租，抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題做了明確規(guī)定。同時要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)該條例的規(guī)定和當?shù)氐膶嶋H情況，選擇部分比較成熟的城市先行開展城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的試點。為了吸引外商投資從事開發(fā)經(jīng)營成片土地，同日國務院還發(fā)布了《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，該辦法已于2008年1月15日廢止。1994年7月5日全國人大常委會通過了《城市房地產(chǎn)管理法》，該法明確規(guī)定“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，并對土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓做了進一步的補充完善。

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