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改革開放以來，隨著我國土地使用制度改革的深化，土地資源的資產(chǎn)價值日益得到體現(xiàn)，土地市場逐步規(guī)范。2002年上半年，國土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部11號令)，明確規(guī)定：“自2002年7月1日起，全國范圍內(nèi)凡商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓國有土地使用權(quán)。”自此，中國大地又掀起了一場轟轟烈烈的土地供應(yīng)制度革命。

從全國來看，隨著新的土地市場的“陽光”交易越來越多，招標(biāo)、拍賣、掛牌土地中出讓底價如何確定，將成為一個新的值得人們研究的問題。如何科學(xué)合理地評估與確定國有土地使用權(quán)出讓底價，是國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓工作中一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)，評估與確定的底價過高，會導(dǎo)致應(yīng)價難以達到保留價而流拍;過低則又會造成國有土地資產(chǎn)流失。

一、土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌方式中底價的特點

土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌底價的實質(zhì)是土地出讓底價，即土地招標(biāo)、拍賣時政府確定的招標(biāo)、拍賣土地的最低控制價格，亦稱標(biāo)底或底標(biāo)價格。是擬出讓土地政府所能接受的最低控制價格;主要根據(jù)土地出讓年限、用途、地產(chǎn)市場行情、政府產(chǎn)業(yè)政策、開發(fā)商競投心態(tài)等確定的待出讓宗地的地價;它是政府招標(biāo)、拍賣土地使用權(quán)時最重要的參考價格。土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣底價是由政府內(nèi)部掌握，嚴(yán)格保密的。土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣底價的確定是否恰當(dāng)，直接關(guān)系到土地招標(biāo)、拍賣能否順利進行。政府制定招標(biāo)、拍賣底價時，應(yīng)充分考慮開發(fā)商利益和政府的產(chǎn)業(yè)政策。在我國，土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣底價具有以下特點：

1、土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣底價是政府出讓具體地塊的最低控制價格，是政府出讓土地使用權(quán)談判時最重要的參考價格。

由于政府壟斷了土地供應(yīng)量，土地供應(yīng)量大小和供應(yīng)價格高低是作為政府調(diào)節(jié)市場的一種手段，為了進行有效的調(diào)控，底價必須由政府確定。

2、土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣的底價應(yīng)依據(jù)評估地價確定。

國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣的標(biāo)的價款巨大，由于土地市場的特殊性，土地價格一般人難以判別，為避免政府收益受損，了解土地正常價格，必須由專門的評估師進行土地評估。

3、土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣由政府確定。

招標(biāo)拍賣底價與一般評估地價既有聯(lián)系又有區(qū)別，評估地價是由估價人員依據(jù)對土地市場的判斷，出具的待估宗地可能的公開市場價格，招標(biāo)、拍賣、掛牌底價則是由政府根據(jù)土地評估結(jié)果，充分考慮政府產(chǎn)業(yè)政策和地價政策等因素綜合確定。

二、土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌方式中出讓底價的估價原則和估價方法

針對評估土地使用權(quán)底價的特點，宜遵循最有效利用原則、替代原則、預(yù)期收益原則、需求與供給原則等。土地估價的主要方法有假設(shè)開發(fā)法、市場比較法、收益還原法、基準(zhǔn)地價系數(shù)修訂法和成本逼近法等多種方式，按照評估原則與估價方法相一致的要求，評估土地使用權(quán)底價，首先應(yīng)重點選用市場比較法和假設(shè)開發(fā)法兩種評估方法。因為市場比較法較充分考慮了在估價基準(zhǔn)日的近期市場上類似房地產(chǎn)的交易行情、市場承受能力，其測算的價格具有現(xiàn)勢性，容易為買賣雙方認同和接受。假設(shè)開發(fā)法則充分地考慮了規(guī)劃條件下宗地自身最有效利用方式以及當(dāng)前房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀和未來可能帶來的收益等。當(dāng)然，運用上述兩種評估方法，也需要一定前提條件。在房地產(chǎn)市場不發(fā)達、缺乏交易案例，或無城市規(guī)劃主管部門審定的詳細規(guī)劃設(shè)計方案的情況下，就只能選取基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法和成本逼近法等方法來進行評估。

三、招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權(quán)中底價的確定方法

國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌必須先由實施招標(biāo)、拍賣、掛牌活動的土地行政主管部門委托有土地評估資質(zhì)的估價機構(gòu)進行評估，并出具評估報告。然后，由政府土地主管部門成立專門機構(gòu)進行審核確定。審核機構(gòu)應(yīng)認真審閱評估單位出具的估價報告，尤其是對于估價結(jié)果、假設(shè)條件和使用限制條件等進行認真分析，了解估價師的客觀意見，同時綜合考慮實施招標(biāo)、拍賣、掛牌時的市場狀況，擬出讓地塊的條件，潛在投資者的需求，充分考慮政府產(chǎn)業(yè)政策和地價政策等因素，綜合確定國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣底價。

在確定國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌底價時，政府專門機構(gòu)應(yīng)從實際出發(fā)，科學(xué)論證，制定招標(biāo)、拍賣底價。如果盲目決策，底價定不準(zhǔn)，過低了可能導(dǎo)致我國國有資產(chǎn)流失，土地資產(chǎn)價值難以實現(xiàn);過高了則使競價可選擇域值范圍太小，拍賣、招標(biāo)難以掀起你追我趕的競爭高潮，可能影響競標(biāo)、拍賣效果。

同時，政府應(yīng)根據(jù)規(guī)劃設(shè)計要求、房地產(chǎn)市場行情、宗地的地理位置等綜合因素科學(xué)合理地測算出土地的最高出讓價，防止競拍者感情用事，開出天價。表面看，那樣場面好看、熱鬧，有轟動效果，但從長遠來看，可能導(dǎo)致兩個后果：一是競得者毀約，寧可負違約責(zé)任，而不愿承擔(dān)更大的損失，因而有損政府在人民群眾心目中的形象;二是如果競得土地用于房地產(chǎn)開發(fā)，則房屋購買人的切身利益將受到損害，競得者為了彌補在購買土地時過重的土地成本負擔(dān)，有可能在建筑時偷工減料，不按規(guī)劃的綠化要求、容積率要求開發(fā)建設(shè)施工，降低開發(fā)質(zhì)量和成本，侵犯消費者權(quán)益，也影響了土地市場的健康、有序發(fā)展。

總之，既要保證國有土地資產(chǎn)不流失，又要正確引導(dǎo)市場走向，還需要充分考慮到市場的承受能力，綜合確定合理的拍賣底價。當(dāng)然，我國的土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌工作方興未艾，在很多地方還只是剛剛起步，特別是對于招標(biāo)、拍賣、掛牌中底價的確定，尚缺乏成熟的經(jīng)驗，這需要在實踐中不斷完善。

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