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對中國這個農(nóng)業(yè)大國而言，保持糧食增長率是確保國家糧食安全的重要前提。“然而，近30年來中國的糧食總產(chǎn)量年均增長率卻在顯著下降，已經(jīng)由1978年~1985年的4.7%，下降到1999年~2008年的0.3%。”中國社會科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心教授王金霞介紹，“為此，2009年我國通過了《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009~2020)》。但是這一規(guī)劃能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵的制約因素之一就是灌溉水資源供給能否足以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長和可持續(xù)發(fā)展。”

讓人擔(dān)憂的是，目前中國水資源短缺形勢正日趨嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)用水比例嚴(yán)重下降。新中國成立初期，中國農(nóng)業(yè)用水比例是97%，到2008年，農(nóng)業(yè)用水的比例僅為62%。目前水資源供需矛盾突出仍然是中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。

不僅供需矛盾突出，而且由于水資源時空分布不均導(dǎo)致水旱災(zāi)害頻發(fā)。我國中、東部水土資源相對平衡的宜農(nóng)區(qū)域，受季風(fēng)氣候影響，降雨年內(nèi)分布不均、年際變幅顯著，歷史上就是水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生地區(qū)。此外，受全球氣候變化影響，由于極端降水平均強(qiáng)度和極端降水值的增強(qiáng)，中國水旱災(zāi)害極端氣候事件的發(fā)生頻率和強(qiáng)度正不斷加劇。

農(nóng)業(yè)發(fā)展歷來對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施有很大依賴性，“從而形成了水利是農(nóng)業(yè)命脈的理念與水利設(shè)施‘歲必一修’的優(yōu)良傳統(tǒng)。”程曉陶認(rèn)為，“但是由于投入不足，多年來中國農(nóng)田水利設(shè)施日顯薄弱，水利設(shè)施老化失修和水資源利用效率低的問題日益突出，抗御水旱災(zāi)害能力明顯下降。”

中國水利水電科學(xué)研究院旱災(zāi)及對策研究室主任吳玉成分析，目前中國農(nóng)田水利設(shè)施薄弱主要表現(xiàn)在：一是全部耕地中有灌溉條件的不到50%;二是現(xiàn)有水庫及配套灌區(qū)水利設(shè)施病險嚴(yán)重，大型灌區(qū)骨干工程損壞率近40%，中小型灌區(qū)干支渠完好率只有50%左右;三是水利設(shè)施難以適應(yīng)節(jié)水要求，導(dǎo)致水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)水資源利用效率難以提高。

現(xiàn)在，中國農(nóng)村的水利基本設(shè)施還在吃30年前的老本。“新中國成立以來，中國農(nóng)田有效灌溉面積從1949年的16%提高到上世紀(jì)80年代初期的接近50%;水利基建投資占全國基建投資的比例也平均維持在5%至8%之間。然而近30年來，全國基建投資比例降低到了2%左右。”王金霞解釋，“20世紀(jì)90年代中期以來，盡管中央和地方政府加大了水利設(shè)施投資力度，但相對于需求仍是杯水車薪。另外，政府部門的投資基本集中在大中型水利工程設(shè)施，對與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的小型水利和農(nóng)田水利設(shè)施的投資基本是空白。”

資料5

“中國傳統(tǒng)的水資源管理制度，主要基于供給面的管理思想體系，運(yùn)用工程和技術(shù)手段解決水資源短缺問題。”王金霞介紹，“但這需要強(qiáng)大的財(cái)政保障，如果缺乏有效的制度和政策保障，更難達(dá)到預(yù)期收益。”

根據(jù)中科院農(nóng)業(yè)政策研究中心2004年在北方六省的實(shí)地調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)采用得并不理想，以播種面積計(jì)量的采用率不到20%。越來越多的實(shí)踐表明，傳統(tǒng)的以需定供的方式已經(jīng)不能適應(yīng)日益嚴(yán)峻的水資源短缺形勢，目前迫切需要實(shí)施以供定需的水需求管理策略，創(chuàng)新水資源管理制度，運(yùn)用水價和水權(quán)等政策提升管理水平。

目前，農(nóng)田水利設(shè)施末級渠系的運(yùn)行和維護(hù)基本上處于無人管理狀態(tài)。上世紀(jì)90年代中后期，中國曾大力推動成立非贏利性的社會組織——農(nóng)民用水協(xié)會，以承擔(dān)末級渠系維護(hù)運(yùn)行的職責(zé)。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分用水協(xié)會都缺乏正常運(yùn)行和維護(hù)水利設(shè)施的資金，面臨著難以持續(xù)發(fā)展的問題。

“要將與水資源、水生態(tài)和水環(huán)境相關(guān)的管理職能都統(tǒng)一到一個行政部門，推行大水利的管理體制，為水資源的綜合管理創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。”王金霞說，“還必須以立法的方式進(jìn)一步強(qiáng)化和明確各個流域機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限和職能，逐步建立由利益相關(guān)方參與的民主、協(xié)調(diào)、權(quán)威、高效的新型流域管理機(jī)構(gòu)。”

在國家高度上進(jìn)行跨學(xué)科組織的研究課題很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，水利科研管理體制改革，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。目前中國的抗旱減災(zāi)能力偏弱，評估農(nóng)業(yè)抗旱能力一般從水利工程、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、生產(chǎn)水平以及抗旱組織幾個方面建立評估指標(biāo)。然而據(jù)此進(jìn)行的研究顯示，中國的評估抗旱能力強(qiáng)弱指標(biāo)仍處于探索和完善過程中。中國的抗旱科技水平也亟待提高，目前中國在干旱監(jiān)測、評估、預(yù)警技術(shù)及完善的網(wǎng)絡(luò)體系、抗旱節(jié)水灌溉技術(shù)方面，還沒有做到以人為本、以防為主和防抗結(jié)合;沒有做到抗旱工程與完善的非工程措施有機(jī)結(jié)合，這對水利科技工作提出了更高的要求。專家們要求建立水資源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷推進(jìn)水資源監(jiān)測、評價、統(tǒng)計(jì)、用水計(jì)量和實(shí)時監(jiān)控等水權(quán)制度建設(shè)的技術(shù)支撐體系建設(shè)。

資料6

2011年1月29日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》發(fā)布，這是新世紀(jì)以來中央關(guān)注“三農(nóng)”的第八個“一號文件”，也是新中國成立62年來中央文件首次對水利工作進(jìn)行全面部署。“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。”一號文件指出，水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。

水利部部長陳雷說，這是第一次在我們黨的重要文件中鮮明提出水利“具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性”。“一號文件是對我國基本國情和基本水情的準(zhǔn)確把握，是我們黨對水利認(rèn)識的又一次重大飛躍。”

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任唐仁建表示，把水利的重要性提升至國家安全的高度，這是文件的突出亮點(diǎn)。對水利的新戰(zhàn)略定位，不是就農(nóng)說農(nóng)、就水利說水利，定位準(zhǔn)了才能明確公共財(cái)政為什么要把水利作為投資重點(diǎn)，水利發(fā)展為何主要依靠公共財(cái)政。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文說，2010年我國水利投資是2000億元，高出一倍就是4000億元，未來10年的水利投資將達(dá)到4萬億元。按照目前財(cái)政收入的增長態(tài)勢，只要統(tǒng)一加快水利改革思想認(rèn)識，未來實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)是可以達(dá)到的。一號文件還提出，各級財(cái)政對水利投入的總量和增幅要有明顯提高，大幅度增加中央和地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，充分發(fā)揮新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等土地整治資金的綜合效益。

“按照目前全國每年土地出讓金收益算，10%就是700億元左右，這是水利投入的一大來源。建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制，其他就要靠各級財(cái)政投入、金融支持，并廣泛吸取社會資金投資水利。”陳錫文說。

“把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)”，一號文件明確提出，要大興農(nóng)田水利建設(shè)，力爭通過5年至10年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面，基本完成大型灌區(qū)、重點(diǎn)中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)。

陳錫文說，2010年我國糧食產(chǎn)量達(dá)到10982億斤，實(shí)現(xiàn)新中國成立以來首次糧食產(chǎn)量“七連增”。大興農(nóng)田水利建設(shè)，有利于增加灌溉面積，增加播種面積，提高糧食產(chǎn)量。特別是從上世紀(jì)90年代開始，我國糧食產(chǎn)區(qū)中心分布就已經(jīng)從南方轉(zhuǎn)移到了北方，但新興糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利又沒有及時跟上，加強(qiáng)這些地方的農(nóng)田水利建設(shè)，將為我國糧食安全提供更加可靠的保障。

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