為了幫助考生順利通過(guò)2013年投資建設(shè)項(xiàng)目管理師考試，小編特編輯整理了2013年投資建設(shè)項(xiàng)目管理師考試科目《投資建設(shè)項(xiàng)目組織》代建與項(xiàng)目管理兩種模式的制度分析知識(shí)點(diǎn)，希望在2013年投資建設(shè)項(xiàng)目管理師考試中，助您一臂之力！

自《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中提出對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推進(jìn)“代建制”以來(lái) ，截至2004年末的相關(guān)資料表明，全國(guó)已有十余個(gè)省市開(kāi)展了“代建制”試點(diǎn)工作，更有一些省市及相關(guān)主管部門(mén)還陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)政府投資公益性項(xiàng)目實(shí)行“代建制”的管理辦法及相關(guān)規(guī)定。“代建制”作為我國(guó)投資體制改革的一項(xiàng)重要舉措，受到了人們的廣泛關(guān)注。“代建制”能否如制度設(shè)計(jì)者所愿，從源頭上扼制政府投資項(xiàng)目普遍存在的三超問(wèn)題?本文試圖分別從理論與實(shí)踐的角度對(duì)“代建制”與項(xiàng)目管理制的作用機(jī)理、適用范圍及存在問(wèn)題作出分析和探討。

一、制度需求與制度創(chuàng)新

制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，即構(gòu)建人們相互作為的人為設(shè)定的約束。它既包括正式規(guī)則，如法律、規(guī)章等 ，也包括非正式規(guī)則，如習(xí)慣和道德約束等。制度的功效在于最大限度地節(jié)約社會(huì)的交易成本，當(dāng)然制度的執(zhí)行也是有成本的，因此一項(xiàng)新的制度如果能夠得到越多的當(dāng)事人的支持，則其成本就越小。

“代建制”，簡(jiǎn)言之，是指政府通過(guò)招標(biāo)方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理企業(yè)，負(fù)責(zé)對(duì)公益型、非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目進(jìn)行投資管理和建設(shè)實(shí)施，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。工程項(xiàng)目管理模式 (PM或PMC)，是指由業(yè)主方委托專業(yè)機(jī)構(gòu)(一般為工程咨詢公司或項(xiàng)目管理公司)作為業(yè)主代表，也即業(yè)主職能的延伸，對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行集成化管理。還有一種稱之為工程總承包模式(EPC)，是指業(yè)主通過(guò)招標(biāo)等手段，委托一家工程(施工或設(shè)計(jì))公司對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目實(shí)行設(shè)計(jì)—采購(gòu)—建設(shè)進(jìn)行總承包，通常由總承包商完成工程的主體設(shè)計(jì)或施工，但允許總承包商把局部設(shè)計(jì)或施工分包出去，甚至允許總承包商把建筑安裝施工全部分包出去，而所有的分包工作都由總承包商對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)，業(yè)主不與分包商直接簽訂合同。工程項(xiàng)目管理模式抑或工程總承包模式在發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家已有若干年歷史，這種制度安排究其根源是社會(huì)專業(yè)化分工使然。因此，也有人認(rèn)為“代建制”只是工程項(xiàng)目管理制或工程總承包制在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一個(gè)翻版而已。果然如此嗎?要想解釋清楚這一問(wèn)題，就得從“代建制”產(chǎn)生的背景談起。

眾所周知，現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)所有制結(jié)構(gòu)仍然是以公有制為主體的一種制度安排，因而在我們的社會(huì)生產(chǎn)和生活中，公共品采購(gòu)、政府采購(gòu)抑或國(guó)有資金采購(gòu)的范圍和比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以私有制為主的資本主義國(guó)家。在公有產(chǎn)權(quán)制度安排下，產(chǎn)權(quán)邊界看似清晰，但由于作為產(chǎn)權(quán)代表個(gè)人的價(jià)值取向畢竟與國(guó)家利益不盡相同，因而必然導(dǎo)致制度的制訂和執(zhí)行成本較高，而所有者代表缺位的一個(gè)直接后果便是資源配置效率低下，以及腐敗滋生等一系列社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)。

以政府投資項(xiàng)目為例，其所涉及的合約主體包括：出資人 (包括投資計(jì)劃審批部門(mén)和資金管理部門(mén))，項(xiàng)目使用單位和建設(shè)單位(包括設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及其他咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu))。在傳統(tǒng)的投資體制下，出資人的工作重心基本放在項(xiàng)目立項(xiàng)、資金審批等前期環(huán)節(jié)上，而項(xiàng)目的實(shí)施，則是由使用單位或是由使用單位及其相關(guān)部門(mén)組建的業(yè)主委員會(huì)(臨時(shí)機(jī)構(gòu))來(lái)完成。由于項(xiàng)目資金主要是由政府撥付的，概(預(yù))算越大，項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)越高，這無(wú)疑促成了使用單位盡可能爭(zhēng)取追加概(預(yù))算的主觀動(dòng)機(jī)，對(duì)于建設(shè)單位而言，由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本上是依項(xiàng)目投資規(guī)模而定的，因而投資規(guī)模越大，對(duì)建設(shè)單位就越有利，于是在追加概(預(yù))算的問(wèn)題上，建設(shè)單位具有推波助瀾的動(dòng)因。由于在傳統(tǒng)投資體制下，概(預(yù))算的約束對(duì)于同樣是國(guó)有背景的使用單位來(lái)說(shuō)是軟性的，于是，政府投資項(xiàng)目幾乎百分之百超概算便成為現(xiàn)實(shí)。要想有效扼制政府投資項(xiàng)目普遍存在的“三超”及資源配置效率低下的弊端，就必須要解決：第一，政府投資項(xiàng)目的所有者缺位和概(預(yù))算軟約束的問(wèn)題;第二，傳統(tǒng)體制下的由“基建辦”、“項(xiàng)目業(yè)主委員會(huì)”等外行管理內(nèi)行的問(wèn)題。這種方式被稱為：“項(xiàng)目開(kāi)了搭班子，工程完了散攤子。” “只有一次教訓(xùn)，沒(méi)有二次經(jīng)驗(yàn)。”

對(duì)于外行管理內(nèi)行的問(wèn)題，似乎引人項(xiàng)目管理制或工程總承包制就可以解決了。實(shí)踐證明在產(chǎn)權(quán)邊界清晰的制度條件下，這種由專業(yè)化分工自然形成的制度模式不僅能夠降低高昂費(fèi)用，而且可以創(chuàng)造一定的“組織租金”。盡管在委托代理的環(huán)節(jié)中，它也會(huì)產(chǎn)生類(lèi)似“租值消散”的問(wèn)題，但總體評(píng)介這種制度安排應(yīng)該說(shuō)還是很有效的。而在公有制條件下，情況則變得復(fù)雜起來(lái)，以政府投資項(xiàng)目而言，其出資人需從全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及所屬部門(mén)一直追溯至各級(jí)地方政府，因而委托鏈條過(guò)長(zhǎng)，加之所有者代表缺位，這在客觀上造就了項(xiàng)目審批時(shí)各級(jí)政府都在管，而在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)都乏人問(wèn)津的局面，以至于項(xiàng)目出資人與使用人之間信息完全不對(duì)等，使用單位的非專業(yè)化管理，業(yè)主委員會(huì)的短期行為，加之各級(jí)政府及部門(mén)間的價(jià)值取向和利息訴求各有不同，所有這些是使政府投資項(xiàng)目近乎百分之百地步入“三超”、“三低”陷阱的原因所在。要想從根本上解決這一問(wèn)題 ，需要從以下三個(gè)方面入手。其一，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)可使公共財(cái)產(chǎn)的租金消散得到有效抑制;其二，在項(xiàng)目主體問(wèn)嵌入新的產(chǎn)權(quán)主體并與之形成市場(chǎng)合約關(guān)系。按照產(chǎn)權(quán)理論，只要存在二種以上的產(chǎn)權(quán)主體，則產(chǎn)權(quán)原則上可以被界定。產(chǎn)權(quán)邊界清晰是使投資概(預(yù))算成為剛性約束的必要條件;其三，從制度上解決所有者代表缺位問(wèn)題。使合約主體間形成良性的制衡機(jī)制。

一種新的制度供給或創(chuàng)新必然對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的制度需求。我國(guó)每年高達(dá)數(shù)千億的政府投資項(xiàng)目近乎百分之百的存在“三超”，對(duì)于財(cái)政的壓力不言而喻。這是我國(guó)投資體制改革的動(dòng)因所在。在此背景下，“代建制”應(yīng)運(yùn)而生。

從制度設(shè)計(jì)者的角度來(lái)看，“代建制”的基本架構(gòu)大致如下：

(一)以招投標(biāo)制、項(xiàng)目管理制為手段，引人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確定專業(yè)代建單位，通過(guò)高度專業(yè)化的管理力求克制資源浪費(fèi)、投資效率不高的“三低”頑疾;

(二)以明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系為核心，在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場(chǎng)合約關(guān)系，使合約主體間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)形成剛性約束，進(jìn)而使政府投資概(預(yù))算真正成為具有法律約束力的剛性指標(biāo);

(三)以制度為保障，賦予代建人項(xiàng)目法人地位，使其為出資人補(bǔ)位，從而抑制所有者代表缺位而引發(fā)的公共晶尋租等諸多弊病。由此不難看出，要想使“代建制”真正行之有效，其關(guān)鍵點(diǎn)在于：

第一，作為代建人，除具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)外，其必須是符合現(xiàn)代企業(yè)制度的獨(dú)立法人身份。有些地方政府嘗試建立純國(guó)有背景的“代建中心”，并賦予其代建職能而非代建管理，這是十分不可取的。如果在代建制度安排中不能形成二種以上產(chǎn)權(quán)主體，那顯然是“穿新鞋，走老路”的做法，其結(jié)果是重蹈?jìng)鹘y(tǒng)投資體制覆轍;

第二，必須以法律(正式規(guī)則)的形式賦予代建人項(xiàng)目法人地位。這也是“代建制”與工程項(xiàng)目管理制或工程總承包制的區(qū)別所在，也就是說(shuō)，代建人不僅僅子局限業(yè)主代表或業(yè)主職能延伸的咨詢顧問(wèn)角色。它要按照與項(xiàng)目出資人及使用人共同簽訂的合約來(lái)行使項(xiàng)目建設(shè)的法人權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)主體職責(zé)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各合約主體間的法律地位是平等的，因此在一定程度上可以起到規(guī)避行政干預(yù)的作用;

第三，代建人必須通過(guò)公開(kāi)、公正、公平的方式(如公開(kāi)招標(biāo))產(chǎn)生，旦招標(biāo)人一定要由出資人代表(如各級(jí)發(fā)展改革委)擔(dān)任。此外，在代建合約中，出資人應(yīng)是合約主體之一，否則使用單位與代建單位之間極有可能又會(huì)形成傳統(tǒng)的甲、乙方關(guān)系。

通過(guò)上述對(duì)“代建制”性質(zhì)特征的分析，我們可以得到這樣一個(gè)結(jié)論，對(duì)“代建制”與項(xiàng)目管理制抑或工程總承包制相比較而言，盡管它們?cè)诒硐裆嫌性S多相似的行為特征，但二者的內(nèi)涵是有著本質(zhì)的區(qū)別的，因而二者的適用范圍也有著極大的不同。在產(chǎn)權(quán)邊界相對(duì)清晰的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，工程項(xiàng)目管理制或工程總承包制的安排較為有效，這也是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行上述制度安排的原因所在。而對(duì)于政府投資項(xiàng)目(特別是在公有制占主導(dǎo)地位的條件下)，上述制度安排顯然是不充分的，因?yàn)樗鼈冎皇菨M足了專業(yè)化分工的要求，無(wú)力解決所有者代表缺位、概(預(yù))算軟約束等深層矛盾。從這一層面講“代建制”應(yīng)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府投資體制的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。它是項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目管理制及招投標(biāo)等制度化合后的衍生物。它把計(jì)劃安排與市場(chǎng)合約、政府投資與企業(yè)行為有機(jī)地溶合到了一起。對(duì)于我國(guó)每年數(shù)千億政府投資項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，“代建制”的意義不言而喻，其所發(fā)揮的作用，在近幾年的試點(diǎn)中也已得到了初步的驗(yàn)證。

二、合作博弈與制度安排

傳

（責(zé)任編輯：中大編輯）

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