五、國(guó)際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)

(一)巴塞爾協(xié)議產(chǎn)生的背景和發(fā)展

1974年美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和阿根廷的國(guó)際性銀行先后發(fā)生了倒閉事件和國(guó)際貸款違約事件，其中德國(guó)赫斯塔德銀行和美國(guó)富蘭克林國(guó)民銀行的案例最令人震驚，使監(jiān)管當(dāng)局開(kāi)始全面審視擁有廣泛國(guó)際業(yè)務(wù)的銀行監(jiān)管問(wèn)題，這是巴塞爾協(xié)議產(chǎn)生的直接原因。同時(shí)，隨著銀行和金融市場(chǎng)的國(guó)際化，銀行經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)跨越國(guó)界，在國(guó)際銀行業(yè)中，一些資本比率較低的銀行大量擴(kuò)張資產(chǎn)業(yè)務(wù)，造成不平等競(jìng)爭(zhēng)。在這樣的形勢(shì)下，對(duì)國(guó)際銀行業(yè)的監(jiān)管，不能只靠各國(guó)各自為政，必須在金融監(jiān)管上進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)，這正是西方主要國(guó)家訂立巴塞爾協(xié)議的主要原因。

為了維護(hù)成員國(guó)的共同利益，加強(qiáng)監(jiān)管合作，統(tǒng)一監(jiān)管原則和標(biāo)準(zhǔn)，1975年2月，由國(guó)際清算銀行發(fā)起，西方十國(guó)集團(tuán)以及瑞士和盧森堡12國(guó)的中央銀行成立了巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)巴塞爾委員會(huì))。

巴塞爾委員會(huì)成立以來(lái)，發(fā)布了一系列國(guó)際清算銀行成員國(guó)達(dá)成的重要協(xié)議，主要有1975年巴塞爾協(xié)定，1984年修改后的巴塞爾協(xié)定，1988年巴塞爾報(bào)告，1992年巴塞爾建議，1997年巴塞爾核心原則，2003年薪巴塞爾資本協(xié)議，等等。這些協(xié)議統(tǒng)稱(chēng)巴塞爾協(xié)議。巴塞爾協(xié)議在全球范圍內(nèi)代表著一種監(jiān)管思想和監(jiān)管理念，并隨著國(guó)際金融監(jiān)管的發(fā)展而不斷完善和深化。

巴塞爾協(xié)議是迄今為止對(duì)國(guó)際銀行業(yè)發(fā)展影響最大的國(guó)際公約之一。據(jù)國(guó)際清算銀行分析，全世界大約有100個(gè)國(guó)家采納了巴塞爾協(xié)議的監(jiān)管框架。它有助于發(fā)達(dá)國(guó)家銀行在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，為國(guó)際銀行監(jiān)管和協(xié)調(diào)提供了極大的便利，確保國(guó)際銀行體系在國(guó)際債務(wù)危機(jī)和金融動(dòng)蕩中能平穩(wěn)順利運(yùn)行，同時(shí)促使發(fā)展中國(guó)家根據(jù)巴塞爾協(xié)議監(jiān)管本國(guó)銀行，并取得在國(guó)際業(yè)務(wù)活動(dòng)中的平等競(jìng)爭(zhēng)地位。

在巴塞爾協(xié)議中，影響最大的是統(tǒng)一資本監(jiān)管的1988年巴塞爾報(bào)告(又稱(chēng)“舊巴塞爾資本協(xié)議”)。2003年新巴塞爾資本協(xié)議和2010年巴塞爾協(xié)議III。

(二)1988年巴塞爾報(bào)告

1988年7月，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，簡(jiǎn)稱(chēng)巴塞爾報(bào)告。其主要內(nèi)容就是確認(rèn)了監(jiān)督銀行資本的可行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

(1)資本組成。巴塞爾委員會(huì)將銀行資本分為核心資本和附屬資本。核心資本又稱(chēng)一級(jí)資本，包括實(shí)收股本(普通股)和公開(kāi)儲(chǔ)備，這部分資本至少占全部資本的50%。附屬資本又稱(chēng)二級(jí)資本，包括未公開(kāi)儲(chǔ)備、資產(chǎn)重估儲(chǔ)備、普通準(zhǔn)備金和呆賬準(zhǔn)備金、混合資本工具和長(zhǎng)期次級(jí)債券。

(2)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)權(quán)重。風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)權(quán)重就是根據(jù)不同類(lèi)型的資產(chǎn)和表外業(yè)務(wù)的相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大小，賦予它們不同的權(quán)重，即0%、1 0%、20 9，6、50%和100%。權(quán)重越大，表明該資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)越大。銀行表外業(yè)務(wù)按照信用換算系數(shù)換算成資產(chǎn)負(fù)債表表內(nèi)業(yè)務(wù)，然后按同樣的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重計(jì)算。

(3)資本標(biāo)準(zhǔn)。巴塞爾報(bào)告規(guī)定，到1992年底，所有簽約國(guó)從事國(guó)際業(yè)務(wù)的銀行的資本充足率，即資本與風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比率不得低于8%。其中核心資本比率不得低于4%。

(4)過(guò)渡期安排。巴塞爾報(bào)告規(guī)定，1 987年底到1 992年底為實(shí)施過(guò)渡期。巴塞爾委員會(huì)做出一些過(guò)渡安排!以保證每個(gè)銀行在過(guò)渡期內(nèi)提高資本充足率，并按期達(dá)到最終目標(biāo)安排。

巴塞爾報(bào)告是國(guó)際銀行統(tǒng)一監(jiān)管的一個(gè)劃時(shí)代文件，適用于所有從事國(guó)際業(yè)務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)。

(三)2003年新巴塞爾資本協(xié)議

舊巴塞爾資本協(xié)議自實(shí)施以來(lái)，取得了很大進(jìn)展和廣泛認(rèn)同，同時(shí)金融業(yè)的變革也暴露了原有規(guī)定的缺陷，巴塞爾委員會(huì)一直積極完善有關(guān)規(guī)定。2003年6 B巴塞爾委員會(huì)發(fā)布了經(jīng)過(guò)兩次修正的新巴塞爾資本協(xié)議第三個(gè)征求意見(jiàn)稿，2006年十國(guó)集團(tuán)開(kāi)始實(shí)施新協(xié)議。在新-巴塞爾資本協(xié)議中，最引人注目的是該協(xié)議所推出的最低資本要求、監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督檢查及市場(chǎng)約束的內(nèi)容，被稱(chēng)之為新巴塞爾資本協(xié)議的“三大支柱”。

(1)最低資本要求。巴塞爾委員會(huì)繼承了過(guò)去以資本充足率為核心的監(jiān)管思想，將資本金要求視為最重要的支柱。當(dāng)然，新協(xié)議的資本要求已經(jīng)發(fā)生了重大變化：①對(duì)風(fēng)險(xiǎn)范疇的進(jìn)一步拓展。當(dāng)前，信用風(fēng)險(xiǎn)仍然是銀行經(jīng)營(yíng)中面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，但是委員會(huì)也注意到市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)的影響和破壞力。②計(jì)量方法的改進(jìn)。新協(xié)議根據(jù)銀行業(yè)務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)狀，改進(jìn)了一些計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)和資本的方法，使其更具指導(dǎo)意義和可操作性。③鼓勵(lì)使用內(nèi)部模型。新協(xié)議主張有條件的大銀行提供自己的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平，建立更精細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，并提出了一整套精致的基于內(nèi)部信用評(píng)級(jí)韻資本計(jì)算方法。④資本約束范圍的擴(kuò)大。新協(xié)議對(duì)諸如組織形式、交易工具等的變動(dòng)提出了相應(yīng)的資本約束對(duì)策。

(2)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督檢查。巴塞爾委員會(huì)強(qiáng)化了各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)，提出了較為詳盡的配套措施。委員會(huì)希望監(jiān)管當(dāng)局擔(dān)當(dāng)起三大職責(zé)：①全面監(jiān)管銀行資本充足狀況;②培育銀行的內(nèi)部信用評(píng)估系統(tǒng);③加快制度化進(jìn)程。

(3)市場(chǎng)約束。新協(xié)議強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)力量來(lái)約束銀行，認(rèn)為市場(chǎng)是一股強(qiáng)大的推動(dòng)銀行合理、有效配置資源并全面控制風(fēng)險(xiǎn)的外在力量，具有內(nèi)部改善經(jīng)營(yíng)、外部加強(qiáng)監(jiān)管所發(fā)揮不了的作用。①富有成效的市場(chǎng)獎(jiǎng)懲機(jī)制可以迫使銀行有效而合理地分配資金，從而可以促使銀行保持充足的資本水平。②為了確保市場(chǎng)約束的有效實(shí)施，必須要求銀行建立信息披露制度。新協(xié)議規(guī)定，銀行在一年內(nèi)至少披露一次財(cái)務(wù)狀況、重大業(yè)務(wù)活動(dòng)以及風(fēng)險(xiǎn)管理狀況。

(四)2010年巴塞爾協(xié)議Ⅲ

2009年中以來(lái)，基于美國(guó)次貸危機(jī)引起全球金融危機(jī)的教訓(xùn)，巴塞爾委員會(huì)對(duì)現(xiàn)行銀行監(jiān)管?chē)?guó)際規(guī)則進(jìn)行了重大改革，發(fā)布了一系列國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管新標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)稱(chēng)為“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”。巴塞爾協(xié)議Ⅲ體現(xiàn)了微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管新思維，按照資本監(jiān)管和流動(dòng)性監(jiān)管并重、資本數(shù)量和質(zhì)量同步提高、資本充足率與杠桿率并行、長(zhǎng)期影響與短期效應(yīng)統(tǒng)籌兼顧的總體要求，確立了國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管的新標(biāo)桿。

(1)強(qiáng)化資本充足率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。資本監(jiān)管在巴塞爾委員會(huì)監(jiān)管框架中長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，也是本輪金融監(jiān)管改革的核心。巴塞爾委員會(huì)確定了三個(gè)最低資本充足率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，普通股充足率為4.5 %，一級(jí)資本充足率為6%，總資本充足率為8%。為緩解銀行體系的親周期效應(yīng)，巴塞爾委員還建立了兩個(gè)超額資本要求：一是要求銀行建立留存超額資本，用于吸收嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)和金融衰退給銀行體系帶來(lái)的損失，由普通股構(gòu)成，最低要求為2.5%。二是建立與信貸過(guò)快增長(zhǎng)掛鉤的反周期超額資本，要求銀行在信貸高速擴(kuò)張時(shí)期積累充足的經(jīng)濟(jì)資源，最低要求為0～2.5%。待新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，正常情況下，商業(yè)銀行的普通股、一級(jí)資本和總資本充足率應(yīng)分別達(dá)到7%、8.5%和10.5 %。

(2)引入杠桿率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。本輪危機(jī)期間商業(yè)銀行的去杠桿化過(guò)程顯著放大了金融體系脆弱性的負(fù)面影響。為此，巴塞爾委員會(huì)決定引入基于規(guī)模、與具體資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)關(guān)的杠桿率監(jiān)管指標(biāo)，作為資本充足率的補(bǔ)充。自2011年初按照3%的標(biāo)準(zhǔn)(一級(jí)資本/總資產(chǎn))開(kāi)始監(jiān)控杠桿率的變化，2013年初開(kāi)始進(jìn)入過(guò)渡期，2010年正式納入第一支柱框架。

(3)建立流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)量化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。為增強(qiáng)單家銀行以及銀行體系維護(hù)流動(dòng)性的能力，引人兩個(gè)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的量化指標(biāo)。一是流動(dòng)性覆蓋率，用于度量短期壓力情境下單個(gè)銀行流動(dòng)性狀況，目的是提高銀行短期應(yīng)對(duì)流動(dòng)性中斷的彈性。二是凈穩(wěn)定融資比率，用于度量中長(zhǎng)期內(nèi)銀行解決資金錯(cuò)配的能力，它覆蓋整個(gè)資產(chǎn)負(fù)債表，目的是激勵(lì)銀行盡量使用穩(wěn)定的資金來(lái)源。

(4)確定新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施過(guò)渡期。巴塞爾委員會(huì)決定設(shè)立為期8年(2011—2018年)的過(guò)渡期安排。各成員國(guó)應(yīng)在2013年之前完成相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法工作，為實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)，并從2013年初開(kāi)始實(shí)施新的資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，隨后逐步向新標(biāo)準(zhǔn)接軌，2018年底全面達(dá)標(biāo)。2015年初成員國(guó)開(kāi)始實(shí)施流動(dòng)性覆蓋率，2018年初開(kāi)始執(zhí)行凈穩(wěn)定融資比例。

(五)巴塞爾協(xié)議在我國(guó)的實(shí)施

我國(guó)一直積極借鑒國(guó)際上成功的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，并特別重視結(jié)合國(guó)情，堅(jiān)持循序漸進(jìn)，切實(shí)提高金融監(jiān)管的有效性。2003年新巴塞爾資本協(xié)議代表了監(jiān)管理論中的先進(jìn)理念和發(fā)達(dá)國(guó)家銀行逐漸完善的風(fēng)險(xiǎn)管理最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家的銀行和監(jiān)管當(dāng)局而言，實(shí)施新協(xié)議的挑戰(zhàn)是巨大的。為提高資本監(jiān)管水平，我國(guó)對(duì)過(guò)去的資本規(guī)定進(jìn)行了修改，將新協(xié)議中第二和第三支柱的內(nèi)容包括在內(nèi)。2011年4月，基于我國(guó)銀行業(yè)改革發(fā)展實(shí)際，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)借鑒巴塞爾協(xié)議Ⅲ，頒布《中國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提高銀行業(yè)審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管有效性，以推動(dòng)巴塞爾協(xié)議Ⅲ的實(shí)施工作。

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