生態(tài)行政創(chuàng)新與低碳政府建設(shè)

內(nèi)容提要: 正在生成的面向后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型生態(tài)行政模式應(yīng)當(dāng)是當(dāng)代生態(tài)行政創(chuàng)新的必然選擇和應(yīng)有方向，且只有在這種服務(wù)型生態(tài)行政模式構(gòu)建中才能真正破解傳統(tǒng)生態(tài)行政模式中的各種難題和困擾。所謂低碳政府是應(yīng)當(dāng)能夠促使不斷減少以二氧化碳為主的溫室氣體排放總量以及單位排放強(qiáng)度這一過(guò)程的政府模式。提倡低碳政府理念和構(gòu)建低碳政府是推動(dòng)和保障當(dāng)前低碳經(jīng)濟(jì)以及低碳社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求和迫切呼喚。我們只有以面向后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型生態(tài)行政為目標(biāo)，才能真正地找到化解低碳政府建設(shè)中困境的有效路徑，而適應(yīng)破解傳統(tǒng)行政模式中難題的需要就是目前低碳政府建設(shè)的主要依據(jù)和重要著力點(diǎn)。

如果說(shuō)，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)生態(tài)文明必然需要加強(qiáng)生態(tài)行政管理和推進(jìn)生態(tài)行政創(chuàng)新，那么，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和引領(lǐng)低碳文明也必然需要確立低碳政府理念和創(chuàng)新低碳政府建設(shè)思路。提出并倡導(dǎo)低碳政府建設(shè)既是當(dāng)前發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和低碳社會(huì)的內(nèi)在要求和迫切呼喚，也是當(dāng)前加強(qiáng)生態(tài)行政管理的首要任務(wù)和推進(jìn)生態(tài)行政創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。并且，當(dāng)代實(shí)踐已經(jīng)越來(lái)越清楚地表明，生態(tài)行政創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)需要在一種面向后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)行政模式生成之中得以破解，而低碳政府建設(shè)面對(duì)的難題也需要在一種面向后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型生態(tài)行政目標(biāo)追求之中探尋答案。

一、生態(tài)行政創(chuàng)新：服務(wù)行政興起的必然選擇

生態(tài)行政的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期，國(guó)家或政府為了滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，往往也要履行一定的生態(tài)環(huán)境管理職能。但人類進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，在很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，政府的行政管理基本上是“非生態(tài)”甚至是“反生態(tài)”的。而隨著自然生態(tài)環(huán)境的日趨惡化，人與自然關(guān)系的日益緊張，具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的明確政策和專門機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代意義上的生態(tài)行政也開(kāi)始逐步登上歷史舞臺(tái)。早在1908年美國(guó)總統(tǒng)西奧多?羅斯福和美國(guó)國(guó)家林業(yè)局長(zhǎng)曾首次在一次西半球環(huán)境保護(hù)會(huì)議上提出環(huán)境保護(hù)主義的環(huán)境政策。到20世紀(jì)六七十年代，西方出現(xiàn)了以著名的“八大公害事件”為代表的一系列生態(tài)環(huán)境事件，也出現(xiàn)了以美國(guó)海洋生物學(xué)家蕾切爾?卡遜的《寂靜的春天》為代表的對(duì)于生態(tài)環(huán)境破壞揭露和關(guān)注的聲音，在美、英、法、德等發(fā)達(dá)國(guó)家還出現(xiàn)了要求政府治理生態(tài)環(huán)境的自發(fā)性群眾街頭抗議活動(dòng)。從此，生態(tài)行政進(jìn)入了快速而廣泛的發(fā)展時(shí)期。如1969年美國(guó)成立了對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的“環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)”，1970年正式成立了新型的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)“國(guó)家環(huán)保局”，以專門行使環(huán)境保護(hù)職能。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，今天的生態(tài)行政管理業(yè)已成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府的一項(xiàng)基本職能。

生態(tài)行政又可稱之為綠色行政、環(huán)保行政或環(huán)境友好型行政等，它并不同于“行政生態(tài)”概念，后者是由美國(guó)學(xué)者J?M?高斯等人創(chuàng)立于20世紀(jì)60年代的行政生態(tài)學(xué)范疇，主要指行政系統(tǒng)與作為行政環(huán)境的經(jīng)濟(jì)圈、政治圈和文化圈之間的互動(dòng)關(guān)系。至今，學(xué)界對(duì)于生態(tài)行政專門研究的時(shí)間并不太長(zhǎng)，成果也并不豐富。但一般都認(rèn)為，生態(tài)行政是政府對(duì)于自然生態(tài)環(huán)境的行政，是政府生態(tài)環(huán)境管理和服務(wù)的行為。具體地說(shuō)，生態(tài)行政是指政府在遵循自然生態(tài)規(guī)律的前提下，以追求實(shí)現(xiàn)人與自然和諧為目標(biāo)，在內(nèi)部事務(wù)和外部事務(wù)、國(guó)內(nèi)事務(wù)和國(guó)際事務(wù)的管理中，全面實(shí)施自然生態(tài)環(huán)境管理和提供公共生態(tài)環(huán)境服務(wù)的行為總和。

應(yīng)該承認(rèn)，當(dāng)代生態(tài)行政在生態(tài)理念教育、生態(tài)法制建設(shè)、生態(tài)市場(chǎng)培育、生態(tài)技術(shù)運(yùn)用、區(qū)域生態(tài)治理以及國(guó)際生態(tài)合作等方面已經(jīng)取得了諸多成就，對(duì)于避免自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步破壞和惡化功不可沒(méi)。但是，當(dāng)代生態(tài)行政無(wú)論是在價(jià)值目標(biāo)理念上，還是在管理方法技術(shù)上都面臨著諸多挑戰(zhàn)與困境。進(jìn)一步說(shuō)，當(dāng)代生態(tài)行政在整個(gè)治理模式上都面臨著很大程度的局限與危機(jī)。如：一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家在全球生態(tài)環(huán)境治理中表現(xiàn)出來(lái)的不愿承擔(dān)環(huán)境歷史責(zé)任和轉(zhuǎn)嫁環(huán)境污染等生態(tài)帝國(guó)主義和環(huán)境殖民主義行徑；我國(guó)一些地方政府片面追求GDP增長(zhǎng)率而輕視甚至忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，既不重視物質(zhì)財(cái)富分配公平，也不重視生態(tài)環(huán)境公平；一般按照地方行政區(qū)域分治和按照生態(tài)環(huán)境要素區(qū)分設(shè)置部門分工的管理體系無(wú)法有效應(yīng)對(duì)極具整體性和公共性特征的自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的需要；政府生態(tài)環(huán)境立法的滯后和法律自身的僵化和不完備難以適應(yīng)解決極具廣泛性、復(fù)雜性和不確定性特征的自然生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的需要；政府公共產(chǎn)權(quán)加入的生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制以及政府生態(tài)環(huán)境績(jī)效評(píng)估方法內(nèi)含的競(jìng)爭(zhēng)性和逐利性，往往導(dǎo)致由于產(chǎn)權(quán)難以界定以及政府壟斷、腐敗等帶來(lái)的責(zé)任追究難、合同執(zhí)行難和經(jīng)濟(jì)效率與生態(tài)環(huán)境公平?jīng)_突問(wèn)題；政府對(duì)于環(huán)境非政府組織往往存在大力扶持和擺脫依賴的悖論問(wèn)題等。它們也可以進(jìn)一步歸結(jié)為對(duì)于自然生態(tài)環(huán)境治理中的政府主導(dǎo)與政府失靈的矛盾問(wèn)題。我們認(rèn)為，有效地解決這些問(wèn)題無(wú)疑需要依賴生態(tài)行政進(jìn)一步創(chuàng)新，而真正的生態(tài)行政創(chuàng)新需要放在行政模式的歷史變革中去思考，而走向后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)行政構(gòu)想及其興起就為我們提供了一個(gè)難得的理論視角和歷史機(jī)遇。

作為當(dāng)代行政發(fā)展或政府創(chuàng)新的目標(biāo)，走向服務(wù)行政和建設(shè)服務(wù)型政府已成為比較普遍的理論共識(shí)和實(shí)踐取向。但至今人們對(duì)于“服務(wù)行政”以及“服務(wù)型政府”的理解并沒(méi)有完全達(dá)成一致。筆者認(rèn)為，我國(guó)學(xué)者張康之的理解更為獨(dú)到和深刻。他按照歷史與邏輯統(tǒng)一的方法論原則，從人類社會(huì)歷史發(fā)展的宏觀視野中定位“服務(wù)行政”以及“服務(wù)型政府”。他認(rèn)為，人類社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再到后工業(yè)社會(huì)的變遷；相應(yīng)地，其社會(huì)治理模式也經(jīng)由統(tǒng)治型社會(huì)治理模式演變?yōu)楣芾硇蜕鐣?huì)治理模式，并將走向服務(wù)型社會(huì)治理模式。而行政作為社會(huì)治理模式的重要組成部分，也相應(yīng)地經(jīng)歷統(tǒng)治行政到管理行政再到服務(wù)行政，或統(tǒng)治型政府到管理型政府再到服務(wù)型政府的演變。其中，服務(wù)行政以及服務(wù)型政府是正在生成的行政模式和政府模式。[1]他主張?jiān)诤蠊I(yè)社會(huì)背景下，運(yùn)用創(chuàng)新性思維，在管理行政或管理型政府的一切失敗教訓(xùn)中展開(kāi)對(duì)于服務(wù)行政以及服務(wù)型政府的具體構(gòu)想。擇其要點(diǎn)，他主要是從服務(wù)行政的治理價(jià)值目標(biāo)理念以及治理方式方法層面，從服務(wù)行政與傳統(tǒng)行政的區(qū)分中來(lái)進(jìn)行闡發(fā)的。

具體地說(shuō)，在服務(wù)行政的價(jià)值目標(biāo)理念上：第一，服務(wù)行政是價(jià)值定位而非工具定位。管理行政中每一個(gè)崗位或職位都是工具定位的，是將崗位或職位上的人看做是填充崗位或職位的“材料”；而服務(wù)行政是“人本行政”，它不僅將政府中的官員當(dāng)作活生生、現(xiàn)實(shí)的人，而且把社會(huì)公眾也當(dāng)人而不是一群“匿名的”符號(hào)。第二，服務(wù)行政應(yīng)當(dāng)是公民本位而非政府本位。傳統(tǒng)行政強(qiáng)調(diào)政府本位，“官”即是“管”，官本位彌漫于整個(gè)社會(huì)；而服務(wù)行政是公民本位的行政，服務(wù)型政府是為人民服務(wù)的政府?！氨忝穹?wù)是服務(wù)型政府的一個(gè)重要方面?！盵2]第三，服務(wù)行政是公正導(dǎo)向而非效率導(dǎo)向。管理行政確立了效率中心主義的理念，政府陷入追求片面的效率之中往往喪失了公正，且在效率追求中往往周期性地陷入無(wú)效率的困境之中；而服務(wù)行政確立公正導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)公正前提下的效率并用公正激發(fā)效率。在服務(wù)行政的方式方法上：第一，服務(wù)行政是非控制導(dǎo)向的行政。傳統(tǒng)行政職能都是以控制為核心的，服務(wù)內(nèi)容也是其控制導(dǎo)向下發(fā)生的，是從屬于控制導(dǎo)向的，控制在性質(zhì)上是一種“獨(dú)斷”；而服務(wù)行政是服務(wù)導(dǎo)向的，控制的內(nèi)容是從屬于服務(wù)行政的，服務(wù)在性質(zhì)上是一種“協(xié)商”。第二，服務(wù)行政是具有充分開(kāi)放性的行政。統(tǒng)治行政基本上是封閉的行政，管理行政是半開(kāi)放半封閉的行政；而服務(wù)行政在管理行政的開(kāi)放性道路上走上一個(gè)新階段，是具有充分開(kāi)放性的行政。第三，服務(wù)行政需要謀求德治與法治的統(tǒng)一。統(tǒng)治行政治理方式屬于“權(quán)治”，管理行政主要表現(xiàn)為“法治”；而服務(wù)行政是努力用德治統(tǒng)攝法治，實(shí)現(xiàn)法治與德治的統(tǒng)一。第四，服務(wù)行政需要確立一個(gè)合作和信任的整合機(jī)制。統(tǒng)治行政的整合機(jī)制是權(quán)威整合機(jī)制，管理行政是建立了權(quán)威與價(jià)格的二元整合機(jī)制，建立政府之間以及政府與社會(huì)公眾之間的“分工―協(xié)作”整合機(jī)制；而服務(wù)行政是把信任作為合作的因素納入整合機(jī)制中來(lái)，建立基于充分信任關(guān)系的合作機(jī)制。第五，服務(wù)行政需要用行政程序的靈活性來(lái)取代行政程序的合理性。管理行政關(guān)于行政程序合理性的一切規(guī)劃，都只能滿足于低度復(fù)雜性和低度不確定性的社會(huì)要求；而在人類社會(huì)進(jìn)入一個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代，服務(wù)行政必須建立在公共利益得到基本保證的原則上的靈活性程序。第六，服務(wù)行政需要用前瞻性取代回應(yīng)性。因?yàn)楦叨葟?fù)雜性和不確定性的社會(huì)環(huán)境要求政府必須超越傳統(tǒng)行政那種等待問(wèn)題出現(xiàn)以后加以回應(yīng)的回應(yīng)性功能，更加注重發(fā)揮主動(dòng)處理前景無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的事件的前瞻性功能。[3]

我國(guó)學(xué)者高小平也從人類社會(huì)歷史發(fā)展的宏觀視野，考察與分析了生態(tài)行政發(fā)展的不同歷史階段。他認(rèn)為，農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期的政府崇尚“天人合一”，曾經(jīng)把生態(tài)管理作為基本職能之一。但那個(gè)時(shí)期的生態(tài)管理是樸素的、宗教式的、低標(biāo)準(zhǔn)的，主要是滿足農(nóng)業(yè)文明需求，是建立在生態(tài)基本未受到破壞的基礎(chǔ)上的。到了工業(yè)社會(huì)時(shí)期，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，生態(tài)不斷遭到破壞，政府開(kāi)始建立專門的生態(tài)環(huán)境管理部門，實(shí)施嚴(yán)格的生態(tài)行政部門管理。這種生態(tài)“部門”行政，較之前工業(yè)社會(huì)而言，是一個(gè)巨大的進(jìn)步。但進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)而言，“部門”行政的弊端越來(lái)越暴露出來(lái)，需要政府實(shí)行系統(tǒng)的、整合的、泛化的生態(tài)行政管理。[4]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種與農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再到后工業(yè)社會(huì)的過(guò)程分析相適應(yīng)，將生態(tài)行政區(qū)分為從“樸素的、宗教式的、低標(biāo)準(zhǔn)的”生態(tài)行政到“部門”管理的生態(tài)行政再到“系統(tǒng)的、整合的、泛化的”生態(tài)行政過(guò)程的闡釋，主要是從生態(tài)行政管理體制變革而不是從生態(tài)行政模式整體轉(zhuǎn)變維度來(lái)揭示的。這種解釋也只是在一定程度上而不是完整地反映了生態(tài)行政發(fā)展的規(guī)律性內(nèi)容，也只能針對(duì)在一定范圍內(nèi)而不是全面地應(yīng)對(duì)與解決當(dāng)代生態(tài)行政面臨的諸多問(wèn)題與困境。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從上述行政模式歷史演變的角度，將生態(tài)行政發(fā)展描述為從統(tǒng)治型生態(tài)行政到管理型生態(tài)行政再到服務(wù)型生態(tài)行政的歷史過(guò)程。而正在生成的面向后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型生態(tài)行政模式就是當(dāng)代生態(tài)行政創(chuàng)新的必然選擇和應(yīng)有方向，也只有在這種服務(wù)型生態(tài)行政模式構(gòu)建中才能真正破解上述的主要屬于管理型生態(tài)行政模式中的各種難題和困擾。如，生態(tài)行政只有真正地堅(jiān)持以人為本、公民本位和全心全意為人民服務(wù)的宗旨和目標(biāo)，才能真正樹(shù)立生態(tài)相對(duì)優(yōu)先的理念和有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)沖突的難題；只有堅(jiān)持將公平與效率結(jié)合起來(lái)的公正導(dǎo)向，才能有效解決各種生態(tài)環(huán)境公平問(wèn)題；只有堅(jiān)持行政的德治與法治、行政程序的靈活性與合理性、行政功能的前瞻性和回應(yīng)性的統(tǒng)一，才能真正有效地應(yīng)對(duì)當(dāng)代生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的高度復(fù)雜性和高度不確定性之要求；只有建立以倫理精神感召下的信任關(guān)系為基礎(chǔ)、以充分開(kāi)放為前提的政府合作機(jī)制，而不是建立以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為基礎(chǔ)和以分工、競(jìng)爭(zhēng)為要素的政府協(xié)作機(jī)制，才能有效應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境整體性和公共性之要求，并真正解決不同政府和政府不同部門之間、政府與非政府組織之間等各種生態(tài)合作中的難題。當(dāng)然，走向服務(wù)型生態(tài)行政和解決管理型生態(tài)行政中的難題將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，不可能一蹴而就。

二、低碳政府建設(shè)：低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在訴求

在全球氣候日益變暖被確認(rèn)為是事實(shí)，并被確認(rèn)為很可能主要是人為排放的溫室氣體所導(dǎo)致的背景下，在2003年英國(guó)政府發(fā)表的《能源白皮書(shū)》即《我們未來(lái)的能源――創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》中首次提出“低碳經(jīng)濟(jì)”概念后，全球各國(guó)大力提倡發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的呼聲日漸高漲。進(jìn)而，“低碳城市”、“低碳交通”、“低碳生活”、“低碳社會(huì)”、“低碳政治”、“低碳文明”等一系列新概念及其新對(duì)策也開(kāi)始應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)然，“低碳政府”及其構(gòu)建也顯然是自覺(jué)順應(yīng)這一趨勢(shì)的必然結(jié)論。2009年，中國(guó)政府已經(jīng)自主提出了控制溫室氣體排放的行動(dòng)目標(biāo)，決定到2020年單位GDP的二氧化碳排放比2005年下降40％到45％，且作為約束性指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，并制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核辦法。這應(yīng)當(dāng)可以被看做是我國(guó)自覺(jué)地走向低碳政府建設(shè)的又一個(gè)重要舉措。

理解低碳政府首先需要明確“低碳”概念。而人們關(guān)于“低碳”之解讀又主要取決于“低碳經(jīng)濟(jì)”之界定。但目前學(xué)界對(duì)于“低碳經(jīng)濟(jì)”的定義也仍是莫衷一是。綜觀已有研究成果，可大致區(qū)分為廣義和狹義的兩種理解。如英國(guó)政府的《能源白皮書(shū)》指出，低碳經(jīng)濟(jì)是通過(guò)更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染，獲得更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出；低碳經(jīng)濟(jì)是創(chuàng)造更高的生活標(biāo)準(zhǔn)和更好的生活質(zhì)量的途徑和機(jī)會(huì)，也為發(fā)展、應(yīng)用和輸出先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，同時(shí)也能創(chuàng)造新的商機(jī)和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。[5]事實(shí)上，這種表述認(rèn)定的低碳經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵就是一種低自然資源消耗和低環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)，我們既可以說(shuō)它還沒(méi)有對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)概念做出明確的規(guī)定，也可以說(shuō)它基本上屬于一種廣義的界定。類似的廣義理解還認(rèn)為低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低污染、低排放為特征或?yàn)榛A(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式或綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)，是繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的又一次重大進(jìn)步等。這些定義基本上是將低碳經(jīng)濟(jì)等同于綠色經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)或循環(huán)經(jīng)濟(jì)。但是，從“低碳經(jīng)濟(jì)”的字面意義以及提出發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的最初動(dòng)因上來(lái)說(shuō)，低碳經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)是指建立一個(gè)較少依賴化石能源，不斷降低以二氧化碳為主的溫室氣體排放以應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的經(jīng)濟(jì)體系。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的直接目的就是為了促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能夠保持在使全球大氣中的溫室氣體濃度穩(wěn)定在一個(gè)不至于帶來(lái)嚴(yán)重危害風(fēng)險(xiǎn)的較低水平，或者說(shuō)是“在于降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)系統(tǒng)碳循環(huán)的影響，維持生物圈的碳平衡，其根本目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的碳中性，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人為排放的CO[,2]與通過(guò)人為措施吸收CO[,2]的實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)均衡”[6]。顯然，這種理解屬于比較狹義的界定，這種狹義內(nèi)涵定位的低碳經(jīng)濟(jì)并不一定等于低耗能或高能效經(jīng)濟(jì)，也并不一定等于低污染或高清潔經(jīng)濟(jì)。

我們主張采用一種比較狹義的“低碳經(jīng)濟(jì)”概念，即低碳經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)是一種不斷降低或減少以二氧化碳為主的溫室氣體排放過(guò)程的綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。其中，“低碳”是一個(gè)相對(duì)的概念，它反映的是一個(gè)“低碳化”的發(fā)展過(guò)程。針對(duì)逐步邁入后工業(yè)社會(huì)的發(fā)達(dá)國(guó)家而言，低碳應(yīng)當(dāng)主要表現(xiàn)為不斷降低或減少溫室氣體排放規(guī)?；蚩偭康倪^(guò)程；而對(duì)于尚未完成工業(yè)化的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，低碳應(yīng)當(dāng)主要表現(xiàn)為不斷降低或減少溫室氣體的一定單位排放（如單位GDP的排放量、單位能源消費(fèi)的排放量）強(qiáng)度或速度的過(guò)程。雖然，上述廣義的低碳經(jīng)濟(jì)概念能夠更好地從整體上反映一種經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變，也具有更為廣泛的理論解釋空間，但它的內(nèi)涵已基本上為綠色經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等概念所涵蓋，從而會(huì)在很大程度上失去這一概念的獨(dú)到之處和提出這一概念的特殊意義，使這一新概念的針對(duì)性和必要性大打折扣。相反，狹義的“低碳經(jīng)濟(jì)”概念內(nèi)涵不僅能夠明確表明二氧化碳過(guò)度排放是全球氣候變暖的主因以及解決全球氣候變暖這一環(huán)境問(wèn)題的重要性和緊迫性；而且由于現(xiàn)實(shí)中的低碳經(jīng)濟(jì)與低污染、低能耗經(jīng)濟(jì)等其他生態(tài)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容也往往是密不可分和協(xié)同發(fā)展，因此更能彰顯通過(guò)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)這一重點(diǎn)或突破口來(lái)帶動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)或生態(tài)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和整體進(jìn)步之功能。

基于上述對(duì)于“低碳經(jīng)濟(jì)”以及“低碳”內(nèi)涵的解讀，所謂低碳政府就是應(yīng)當(dāng)能夠促使不斷減少以二氧化碳為主的溫室氣體排放總量以及單位排放強(qiáng)度這一過(guò)程的政府模式或政府范式。更為具體地說(shuō)，低碳政府具有低碳發(fā)展理念，以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)以及低碳社會(huì)發(fā)展作為其基本職能之一，不斷提供推動(dòng)低碳發(fā)展的各種制度保障，努力提升低碳發(fā)展管理能力，既實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的低碳化，也實(shí)現(xiàn)對(duì)自身內(nèi)部事務(wù)管理的低碳化；既實(shí)現(xiàn)在國(guó)內(nèi)事務(wù)管理的低碳化，也實(shí)現(xiàn)在國(guó)際事務(wù)管理的低碳化的政府。顯然，提倡低碳政府理念和構(gòu)建低碳政府是推動(dòng)和保障當(dāng)前低碳經(jīng)濟(jì)以及低碳社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求和迫切呼喚。

第一，低碳政府對(duì)于保護(hù)作為公共產(chǎn)品的碳排放資源具有特別意義。以二氧化碳為主的溫室氣體排放資源是屬于典型的公共產(chǎn)品范疇，而且是具有全球性的公共產(chǎn)品。因而，低碳經(jīng)濟(jì)在很大程度上也是屬于公共經(jīng)濟(jì)的范疇，而且是具有全球性的公共經(jīng)濟(jì)。提供公共產(chǎn)品和發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)理應(yīng)需要代表公共利益和追求公共利益最大化的主體來(lái)承擔(dān)和推動(dòng)。目前，與其他組織或個(gè)體相比，各國(guó)政府以及政府間國(guó)際組織仍是典型的公共組織，也應(yīng)該是最能代表公共利益的公共組織。因此，雖然目前各國(guó)政府在解決全球性低碳發(fā)展中還存在著國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)和國(guó)際合作方面的各種困難，但是，低碳政府建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)國(guó)際低碳合作，推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)和低碳社會(huì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)降低全球性的碳排放以應(yīng)對(duì)全球氣候變暖威脅仍然具有特別重要的意義。

第二，低碳政府應(yīng)在促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)和低碳社會(huì)發(fā)展中處于主導(dǎo)地位。以二氧化碳為主的溫室氣體排放導(dǎo)致的全球氣候變暖問(wèn)題以及由此引發(fā)的各種生態(tài)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，往往也是跨區(qū)域跨國(guó)別的問(wèn)題。這種問(wèn)題的公共性和綜合性往往需要具有一定的權(quán)威性和一定的宏觀調(diào)控能力才能有效地應(yīng)對(duì)和解決。雖然，目前并不存在“世界政府”，但各國(guó)政府以及政府間國(guó)際組織不僅是最具公共代表性的公共組織，而且也是最具權(quán)威性和合法性，從而也最具有宏觀調(diào)控能力的公共組織。所以，低碳政府在促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)和低碳社會(huì)發(fā)展中必須居于主導(dǎo)地位和發(fā)揮主要作用。

第三，低碳政府在保障自身內(nèi)部事務(wù)管理中的低碳化作用非常顯著。政府自身也往往是最大的消費(fèi)群體，目前包括中國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家，政府公共消費(fèi)還往往存在著大量浪費(fèi)問(wèn)題。政府公共消費(fèi)中的能源消耗和浪費(fèi)不僅是加重公共財(cái)政支出和浪費(fèi)公共資源的問(wèn)題，而且也是加劇碳排放和影響低碳發(fā)展本身的問(wèn)題。低碳政府不僅需要在推動(dòng)全社會(huì)發(fā)展的低碳化方面起到主導(dǎo)作用，而且也應(yīng)該在保障自身內(nèi)部事務(wù)管理中公共消費(fèi)的低碳化方面嚴(yán)于律己。此外，政府公共消費(fèi)的低碳化對(duì)于全社會(huì)消費(fèi)的低碳化一般也具有非常明顯的示范效應(yīng)，所以，政府自身消費(fèi)低碳化的率先垂范對(duì)于推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)和低碳社會(huì)發(fā)展的作用不可小覷。

三、從生態(tài)行政創(chuàng)新看低碳政府建設(shè)的著力點(diǎn)

當(dāng)代生態(tài)行政創(chuàng)新思路以及服務(wù)型生態(tài)行政目標(biāo)對(duì)于低碳行政或低碳政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)具有直接的指導(dǎo)意義。這是因?yàn)?，正如生態(tài)經(jīng)濟(jì)包括著低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，生態(tài)行政也是包括著低碳行政或低碳政府的內(nèi)容。而且，低碳政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步成為當(dāng)代生態(tài)行政的首要內(nèi)容和突出目標(biāo)，成為當(dāng)代生態(tài)行政的重點(diǎn)工作和中心任務(wù)。這又是因?yàn)椋?

第一，高碳排放是目前最具公共性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。高碳排放是最為明顯或最為典型的全球性公共問(wèn)題。這不僅表現(xiàn)為高碳排放導(dǎo)致全球氣候變暖造成的全球性影響最為明顯；而且也表現(xiàn)為碳排放治理主體的全球性要求也最為明顯。從1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》到1997年《京都議定書(shū)》再到2007年《巴厘路線圖》以及2009年哥本哈根氣候大會(huì)，都是應(yīng)對(duì)高碳排放導(dǎo)致全球氣候變暖問(wèn)題的全球性合作歷程的主要標(biāo)志。

第二，高碳排放也是目前最具嚴(yán)重性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。高碳排放導(dǎo)致的后果既表現(xiàn)為威脅人類可持續(xù)生存和發(fā)展的問(wèn)題，如全球氣候變暖以及由此造成的國(guó)土安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、糧食安全和水資源安全等各種公共安全問(wèn)題；不斷加劇作為碳基能源的化石資源枯竭和能源安全問(wèn)題，不斷加重與碳基能源消耗同步產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題；也表現(xiàn)為影響各國(guó)未來(lái)發(fā)展先機(jī)的政治利益與經(jīng)濟(jì)利益博弈問(wèn)題，如影響一個(gè)國(guó)家在國(guó)際上的低碳政治領(lǐng)導(dǎo)力以及經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力等低碳競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題。

第三，高碳排放還是目前最具迫切性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。人類排放二氧化碳是一個(gè)不斷增量的過(guò)程，隨之帶來(lái)的全球氣候變暖也是一個(gè)逐步漸進(jìn)的過(guò)程。因此，正如2006年英國(guó)政府公布的《斯特恩報(bào)告》所言：我們現(xiàn)在開(kāi)始的行動(dòng)需要很長(zhǎng)時(shí)間才會(huì)對(duì)未來(lái)氣候變化產(chǎn)生影響。我們現(xiàn)在的行動(dòng)只能對(duì)未來(lái)40到50年的氣候產(chǎn)生有限的影響。我們?cè)诮窈?0年20年的行為將對(duì)本世紀(jì)后50年和下個(gè)世紀(jì)的氣候產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。有效行動(dòng)開(kāi)展得越早，所需付出的成本就越小。而我們推遲行動(dòng)的成本很高。如不及時(shí)采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化，我們將不得不接受更多的氣候變化以及越來(lái)越高的緩解成本。[7]

然而，當(dāng)代生態(tài)行政面臨的諸多難題與困境也會(huì)在低碳政府建設(shè)中有所體現(xiàn)，即在傳統(tǒng)行政模式特別是管理行政模式之中，政府低碳管理也同樣面臨著諸多的挑戰(zhàn)與問(wèn)題。其中主要問(wèn)題有：

一是難以完全適應(yīng)低碳排放公共性特征的需要。管理行政模式是以“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提和以分區(qū)、分工管理為基礎(chǔ)的，但是，如果處于不同國(guó)家、不同區(qū)域和不同層級(jí)的低碳管理主體都是追求各自利益的最大化，就很難實(shí)現(xiàn)低碳排放公共利益的最大化。特別是對(duì)于作為典型全球性公共產(chǎn)品的低碳排放來(lái)說(shuō)，高碳排放的影響是無(wú)國(guó)界的，甚至全球氣候變暖在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)于特定國(guó)家的影響也未必完全是消極的。如果各國(guó)政府都是作為追求自身利益最大化的私人組織，在沒(méi)有世界政府的條件下，就更難實(shí)現(xiàn)低碳排放作為全球公共利益的最大化。在管理行政模式中，作為政府低碳管理根本方式的法治，也會(huì)由于法律自身的不周延性或不完備性以及執(zhí)法主體的不自覺(jué)性而導(dǎo)致難以約束所有的高碳排放行為；而作為政府低碳管理重要手段的市場(chǎng)，也會(huì)由于包括政府在內(nèi)的碳交易市場(chǎng)主體追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化而導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)低碳公共利益的最大化。正如有的學(xué)者所說(shuō)，碳交易的結(jié)果不是減少排放的總量，最大獲利者不是地球上的全人類，而是參與交易的商家。在碳交易中獲利最大者，不可能是發(fā)展中國(guó)家，而是處于制定交易規(guī)則強(qiáng)勢(shì)地位的發(fā)達(dá)國(guó)家，是能夠嫻熟掌握交易工具的發(fā)達(dá)國(guó)家的商家。他們獲得的財(cái)富，又會(huì)變成滿足高消費(fèi)的來(lái)源。高消費(fèi)又會(huì)成為高排放的根源。[8]

二是難以完全適應(yīng)低碳排放復(fù)雜性特征的需要。政府低碳管理中面對(duì)的復(fù)雜性主要表現(xiàn)為同碳排放相關(guān)的各種不確定性和不可預(yù)測(cè)性，如碳排放給地球造成危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)的閾值；人類利用碳基能源的臨界點(diǎn)；研究開(kāi)發(fā)低碳或零碳新能源或可再生能源的邊際效用；應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期與自然災(zāi)害等帶來(lái)的碳排放壓力等等。甚至有的科學(xué)家對(duì)于人類碳排放的溫室氣體為全球變暖的主要原因還存在爭(zhēng)議，如我國(guó)學(xué)者錢維宏就認(rèn)為人類活動(dòng)不是全球變暖的主因，本世紀(jì)的全球平均溫度最多上升0.6℃，不可能達(dá)到聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）報(bào)告中指出的2℃的閾值。[9]還有學(xué)者對(duì)低碳或零碳新能源在設(shè)備制造及其維修、維護(hù)過(guò)程中二氧化碳排放量的不確定性也心存疑慮，認(rèn)為在沒(méi)有進(jìn)行全程二氧化碳排放量的計(jì)算之前，不能輕言新能源是低二氧化碳的能源。[10]因此，在管理行政模式中，政府低碳管理的法治方式也會(huì)由于法律的僵化性和滯后性而無(wú)法滿足解決這些充滿復(fù)雜性和不確定性的碳排放問(wèn)題的需要；而政府低碳管理采用的經(jīng)濟(jì)手段或市場(chǎng)手段也由于這些復(fù)雜性和不確定性問(wèn)題而導(dǎo)致碳排放資源產(chǎn)權(quán)難以界定和難以維護(hù)等失靈問(wèn)題。

顯然，我們只有以面向后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型生態(tài)行政為目標(biāo)，才能真正地找到化解上述低碳政府建設(shè)中困境的有效路徑。而適應(yīng)破解傳統(tǒng)行政模式中難題的需要就是目前低碳政府建設(shè)的主要依據(jù)和重要著力點(diǎn)，其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在于：一是樹(shù)立以全人類關(guān)懷為本的低碳理念。真正的低碳政府應(yīng)當(dāng)具有遠(yuǎn)大的社會(huì)發(fā)展目光和高度的人文關(guān)懷精神；應(yīng)當(dāng)能夠在滿足本國(guó)和本地區(qū)人民的基本生存與發(fā)展需要的前提下，堅(jiān)持人類整體利益相對(duì)優(yōu)先原則，積極推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展與低碳文明建設(shè)。二是堅(jiān)持以公正為導(dǎo)向的低碳發(fā)展觀念。低碳政府在國(guó)際上應(yīng)當(dāng)遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，制定全球二氧化碳排放權(quán)分配方案必須充分考慮各國(guó)歷史排放、轉(zhuǎn)移排放、人均排放、資源稟賦和發(fā)展階段差異等問(wèn)題，以公正地處理發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的矛盾；在一國(guó)內(nèi)能夠建立適應(yīng)低碳補(bǔ)償機(jī)制，以公正地處理增加碳匯主體和高碳排放主體的矛盾。三是構(gòu)建以德治為目標(biāo)的低碳制度安排。低碳政府建設(shè)不能局限于低碳法治和低碳市場(chǎng)的治理方式，應(yīng)當(dāng)努力建立一種以德治統(tǒng)攝法治和以引導(dǎo)性道德規(guī)范為主要內(nèi)容的低碳“德治”。四是建立以信任為基礎(chǔ)的低碳合作機(jī)制。這種合作機(jī)制是以低碳公共利益最大化為目標(biāo)，超越與揚(yáng)棄伴隨分工和競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)作關(guān)系，在政府之間與政府同社會(huì)之間建立作為人應(yīng)具有的信任和合作關(guān)系。五是制定有更多靈活性的低碳行政程序。這種行政程序也是以低碳公共利益最大化為導(dǎo)向，能夠賦予政府及其行政人員在及時(shí)處理具有不確定性的碳排放問(wèn)題時(shí)的充分自主權(quán)，而且這種自主權(quán)又能不構(gòu)成對(duì)行政程序的僭越。六是發(fā)揮有較強(qiáng)前瞻性的低碳行政功能。倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及低碳政府建設(shè)本身就是應(yīng)對(duì)全球變暖的前瞻性之表現(xiàn)。顯然，低碳政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)堅(jiān)持“預(yù)防為主”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方針，“加強(qiáng)生態(tài)科技創(chuàng)新。”[11]更主動(dòng)地處理前景無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的高碳排放以及全球變暖等問(wèn)題，而不是等到不可逆轉(zhuǎn)的氣候?yàn)?zāi)害等生態(tài)環(huán)境極端事件出現(xiàn)時(shí)才加以回應(yīng)。

注釋:

[1]張康之，李傳軍．公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.18－19.

[2]周曉麗，毛壽龍．服務(wù)型政府：現(xiàn)實(shí)內(nèi)涵、理論闡釋及其實(shí)現(xiàn)[J].天府新論，2009,(1).

[3]張康之．關(guān)于服務(wù)型政府的幾點(diǎn)原則性構(gòu)想[J].上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007,(4).

[4]高小平．落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)生態(tài)行政管理[J].中國(guó)行政管理，2004,(5).

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[6]謝軍安，郝東恒，等．我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的思路與對(duì)策[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2008,(12).

[7]Stem Nicolas. The Economics of Climate Change The Stem Review[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2006.

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