(四)PFI方式

PFI(PrivateFinanceInitiative，私人主動(dòng)融資)是指由私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，從政府方或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本，在運(yùn)營(yíng)期結(jié)束時(shí)，私營(yíng)企業(yè)應(yīng)將所運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目完好地、無債務(wù)地歸還政府。PFI融資方式具有使用領(lǐng)域廣泛、緩解政府資金壓力、提高建設(shè)效率等特點(diǎn)。利用這種融資方式，可以彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算的不足、有效轉(zhuǎn)移政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、提高公共項(xiàng)目的投資效率、增加私營(yíng)部門的投資機(jī)會(huì)。

PFI是一種強(qiáng)調(diào)私營(yíng)企業(yè)在融資中主動(dòng)性與主導(dǎo)性的融資方式，在這種方式下，政府以不同于傳統(tǒng)的由其自身負(fù)責(zé)提供公共項(xiàng)目產(chǎn)出的方式，采取促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)有機(jī)會(huì)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品的生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的一種全新的公共項(xiàng)目產(chǎn)出方式。通過PFI方式，政府與私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合作，由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)部分政府公共物品的生產(chǎn)或提供公共服.務(wù)，政府購(gòu)買私營(yíng)企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)，或給予私營(yíng)企業(yè)以收費(fèi)特許權(quán)，或政府與私營(yíng)企業(yè)以合伙方式共同營(yíng)運(yùn)等方式，來實(shí)現(xiàn)政府公共物品產(chǎn)出中的資源配置最優(yōu)化、效率和產(chǎn)出的最大化。

1. PFI的典型模式

PFI模式最早出現(xiàn)在英國(guó)，在英國(guó)的實(shí)踐中，通常有三種典型模式，即經(jīng)濟(jì)上自立的項(xiàng)目、向公共部門出售服務(wù)的項(xiàng)目與合資經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

(1) 在經(jīng)濟(jì)上自立的項(xiàng)目。以這種方式實(shí)施的PFI項(xiàng)目，私營(yíng)企業(yè)提供服務(wù)時(shí)，政

府不向其提供財(cái)政的支持，但是在政府的政策支持下，私營(yíng)企業(yè)通過項(xiàng)目的服務(wù)向最終使用者收費(fèi)，來回收成本和實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。其中，公共部門不承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用，但是私營(yíng)企業(yè)可以在政府的特許下，通過適當(dāng)調(diào)整對(duì)使用者的收費(fèi)來補(bǔ)償成本的增加。在這種模式下，公共部門對(duì)項(xiàng)目的作用是有限的，也許僅僅是承擔(dān)項(xiàng)目最初的計(jì)劃或按照法定程序幫助項(xiàng)目公司開展前期工作和按照法律進(jìn)行管理。 -

(2) 向公共部H出售服務(wù)的項(xiàng)目。這種項(xiàng)目的特點(diǎn)在于，私營(yíng)企業(yè)提供項(xiàng)目服務(wù)所產(chǎn)生的成本，完全或主要通過私營(yíng)企業(yè)服務(wù)提供者向公共部門收費(fèi)來補(bǔ)償，這樣的項(xiàng)目主要包括私人融資興建的監(jiān)獄、醫(yī)院和交通線路等。

(3) 合資經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。這種形式的項(xiàng)目中，公共部門與私營(yíng)企業(yè)共同出資、分擔(dān)成本和共享收益。但是，為了使項(xiàng)目成為一個(gè)真正的PFI項(xiàng)目，項(xiàng)目的控制權(quán)必須是由私營(yíng)企業(yè)來掌握，公共部門只是一個(gè)合伙人的角色。

2. PFI的優(yōu)點(diǎn)

PFI與私有化不同，公共部門要么作為服務(wù)的主要購(gòu)買者，要么充當(dāng)實(shí)施項(xiàng)目的基本的法定授權(quán)控制者，這是政府部門必須堅(jiān)持的基本原則;同時(shí)，與買斷經(jīng)營(yíng)也有所不同，買斷經(jīng)營(yíng)方式中的私營(yíng)企業(yè)受政府的制約較小，是比較完全的市場(chǎng)行為，私營(yíng)企業(yè)既是資本財(cái)產(chǎn)的所有者又是服務(wù)的提供者。PF1方式的核心旨在増加包括私營(yíng)企業(yè)參與的公共服務(wù)或者是公共服務(wù)的產(chǎn)出大眾化。

PFI在本質(zhì)上是一個(gè)設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)模式，政府與私營(yíng)企業(yè)是一種合作關(guān)系，對(duì)PH項(xiàng)目服務(wù)的購(gòu)買是由有采購(gòu)特權(quán)的政府與私營(yíng)企業(yè)簽訂的。

PFI模式的主要優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在:

(1) PFI有非常廣泛的適用范圍，不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄等公共項(xiàng)目上也有廣泛的應(yīng)用。

(2) 推行PFI方式，能夠廣泛吸引經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的私營(yíng)企業(yè)或非官方投資者，參與公共.物品的產(chǎn)出，這不僅大大地緩解了政府公共項(xiàng)目建設(shè)的資金壓力，同時(shí)也提高了政府公共

物品的產(chǎn)出水平。

(3) 吸引私營(yíng)企業(yè)的知識(shí)、技術(shù)和管理方法，提高公共項(xiàng)目的效率和降低產(chǎn)出成本，使社會(huì)資源配置更加合理化，同時(shí)也使政府?dāng)[脫了受到長(zhǎng)期困擾的政府項(xiàng)目低.效率的壓力，使政府有更多的精力和財(cái)力用于社會(huì)發(fā)展更加急需的項(xiàng)目建設(shè)。

(4) PFI方式是政府公共項(xiàng)目投融資和建設(shè)管理方式的重要的制度創(chuàng)新，這也是PFI方式的最大的優(yōu)勢(shì)。在英國(guó)的實(shí)踐中，被認(rèn)為是政府獲得高質(zhì)量、高效率的公共設(shè)施的重

要工具，已經(jīng)有很多成功的案例。

3.PFI方式與BOT方式的比較

PFI與BOT方式在本質(zhì)上沒有太大區(qū)別，但在一些細(xì)節(jié)上仍存在不同，主要表現(xiàn)在適用領(lǐng)域、合同類型、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、合同期滿處理方式等方面。

(1) 適用領(lǐng)域。BOT方式主要用于基礎(chǔ)設(shè)施或市政設(shè)施，如機(jī)場(chǎng)、港口、電廠、公路、自來水廠等，以及自然資源開發(fā)項(xiàng)目。PFI方式的應(yīng)用面更廣，除上述項(xiàng)目之外，一些非營(yíng)利性的、公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目(如學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄等)同樣可以采用PFI融資方式。

(2) 合同類型。兩種融資方式中，政府與私營(yíng)部門簽署的合同類型不盡相同，BOT項(xiàng)目的合同類型是特許經(jīng)營(yíng)合同，而PFI項(xiàng)目中簽署的是服務(wù)合同，PFI項(xiàng)目的合同中一般會(huì)對(duì)設(shè)施的管理、維護(hù)提出特殊要求。

(3) 承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。BOT項(xiàng)目中，私營(yíng)企業(yè)不參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)，因此設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，而PFI項(xiàng)目由于私營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)，需要其承擔(dān)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

(4) 合同期滿處理方式。BOT項(xiàng)目在合同中一般會(huì)規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目必須無償交給政府管理及運(yùn)營(yíng)，而PFI項(xiàng)目的服務(wù)合同中往往規(guī)定，如果私營(yíng)企業(yè)通過正常經(jīng)營(yíng)未達(dá)到合同規(guī)定的收益，可以繼續(xù)保持運(yùn)營(yíng)權(quán)。

(五)PPP方式

政府和社會(huì)資本合作模式(Public—PrivatePartnership,PPP)，廣義上泛指公共部門與私營(yíng)部門為撣供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系。狹義上則強(qiáng)調(diào)政府通過商業(yè)而非行政的方法，如在項(xiàng)目公司中占股份來加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制，以及與企業(yè)合作過程中的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。目前，國(guó)際學(xué)術(shù)界和企業(yè)界較為認(rèn)同的是廣義的PPP，即將PPP認(rèn)定為政府與企業(yè)長(zhǎng)期合作的一系列方式的統(tǒng)稱，包含BOT、TOT、PF1等多種方式，并特別強(qiáng)調(diào)合作過程中政企雙方的平等、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、效率提高和保護(hù)公眾利益。

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)〉的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))的規(guī)定：投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案。

1.PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的內(nèi)容

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案包括以下內(nèi)容：

(1) 項(xiàng)目概況。項(xiàng)目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目公司股權(quán)情況等?；厩闆r主要明確項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)作的必要性和可行性，以及項(xiàng)目運(yùn)作的目標(biāo)和意義。經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確項(xiàng)目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價(jià)值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

(2) 風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架。按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

(3) 項(xiàng)目運(yùn)作方式。項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營(yíng)一移交和改建一運(yùn)營(yíng)一移交等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

(4) 交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要說明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。相關(guān)配套安排主要說明由項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。

(5) 合同體系。合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等。項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說明等。履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案以及由投資競(jìng)爭(zhēng)保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新増改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。

(6) 監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán);監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

(7) 采購(gòu)方式選擇。項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不作更改的項(xiàng)目。

財(cái)政部門(或政府和社會(huì)資本合作中心)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核;未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證;經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。

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